A
título introdutório, definamos princípios e distingamo-los das regras. Assim
sendo, segundo o Professor Gomes Canotilho, os princípios “são normas jurídicas
impositivas de uma optimização, compatíveis com vários graus de concretização,
consoante os condicionalismos fácticos e jurídicos”, contrapondo-se às normas
que prescrevem imperativamente uma exigência que é ou não cumprida, isto é, as
regras. Enquanto a convivência entre princípios é conflitual, a convivência
entre regras é antinómica. Os princípios coexistem ao contrário das regras, que
se excluem. “Em caso de conflito entre princípios, estes podem ser objecto de
ponderação, de harmonização, pois eles contém apenas exigências ou standars, que, em primeira linha (prima
facie), devem ser realizados ao passo que as regras contém fixações normativas
definitivas, sendo insustentável a validade simultânea de regras
contraditórias”[1]
Antes
de iniciar a análise dos princípios apontados pela doutrina (não só em face da
nossa Constituição mas também em face do Direito do Ambiente em geral), importa
sublinhar que não existe um total consenso quanto ao elenco dos mesmos. Desta
feita, partiremos de uma base, ou melhor dizendo, de um número limitado de
princípios lançado pelo Professor Vasco Pereira da Silva[2], para
que daí possamos indo acrescentar divergências e diferentes interpretações, e
ainda aumentos e diminuições desse número, já por si diminuto, de princípios em
matéria de Ambiente.
Segundo
o Professor, o sustentáculo da existência de Princípios Constitucionais em
matéria de Ambiente reside no facto de se poder apontar um dualidade
dimensional das questões ambientais, ou seja, a dimensão objectiva (baseada na
tarefa estadual constante do artigo 9º alínea d) e e) da CRP[3]) e
a dimensão sujectiva (configurando o direito do ambiente como direito
fundamental, à luz do artigo 66º da CRP). Sendo que, diz o Professor que a
dimensão objectiva abrangerá, por isso, os “princípios e valores ambientais
como bens jurídicos que se projectam e se encontram subjacentes à existência e
à aplicação do direito do ambiente.” Serão eles a impor objectivos e
finalidades a ser cumpridas pelo órgão político, sob pena de
inconstitucionalidade, tanto por omissão (artigo 283º nº1 da CRP) como por
acção (artigo 277º nº1 também da CRP). Partindo desta premissa, o Professor
aponta os seguintes princípios orientadores do Direito do Ambiente:
·
Princípio da Prevenção
·
Princípio do Desenvolvimento Sustentável
·
Princípio do Aproveitamento Racional dos
Recursos
·
Princípio do Poluidor-Pagador
O Princípio da Prevenção
tem como sentido principal a necessidade de evitar lesões do meio-ambiente, a
capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas de modo a
adoptar os meios mais adequados para afastar a sua verificação ou minorar as
suas consequências, sendo que a tomada de decisões, à luz deste princípio, será
sempre feita com o intuito de evitar a produção desses danos. O princípio em
questão tem espelhada a sua verdadeira existência nos artigos 66º nº2 alínea a)
da CRP e 3º alínea a) da LBA[4]. O
princípio da Prevenção poderá ser entendido em sentido restrito, na medida que
pretende evitar perigos imediatos e concretos, e em sentido amplo no sentido em
que esse processo calculista pretenderá, igualmente, evitar riscos futuros,
mesmo que indeterminados. Tendo em conta este duplo entendimento, tem se
pretendido, nomeadamente no artigo 174º nº2 do TUE[5]
está mesmo consagrado, a autonomização do sentido lato do princípio da prevenção,
lançando um novo com diferente denominação, isto é, o princípio da Precaução. O
Professor Vasco Pereira da Silva[6]
rejeita, perentoriamente, esta ideia com base no facto de, não só a nível
linguístico, seria difícil apontar as diferenças como ainda no campo de
aplicação nos veríamos confrontados com a dificuldade de encontrar a fronteira
entre os dois âmbitos. Acrescentando ainda que, no que ao ordenamento português
diz respeito, o princípio da prevenção é elevado, com toda a clareza, a
princípio constitucional por via do artigo 66º. Quanto a este problema, diz o
Professor Luís Paulo Sirvinskas[7]
que pese embora a coincidência do conteúdo axiológico, o princípio da precaução
é plenamente aplicável se munido de técnicas cientificas que possam afirmar,
com certezas, a ocorrência de prejuízo ambiental futuro. Todavia, põe se uma
questão: então e quando não há certezas? Para responder ao problema afirma o
Professor que deve aplicar um outro princípio, o princípio in dubio proambiente, invertendo-se o ónus da prova, ficando assim
o potencial “prevaricador” incumbido de fazer provar a inexistência de perigo.
Conclui o Professor que o princípio da Precaução deverá ser aplicado como
elemento norteador de todas as condutas potencialmente lesivas do ambiente, ou
seja, será aplicável aos casos em que os efeitos ambientais sejam desconhecidos
ao contrário do que se passará em sede do princípio da Prevenção, sendo este
aplicado com a função de impedir os impactos previamente conhecidos, isto é,
com provas científicas do grau de prejuízo de determinada actividade. Neste
debate delimitador, vai mais longe a Professora Carla Amado Gomes[8]
quando chega mesmo afirmar a possível inconstitucionalidade do princípio da
precaução em face do artigo 18º nº2 da CRP. Dividindo o grau de precaução em
forte e fraca: a primeira seria completamente inoperativa, na medida em que se
pretende proibir algo, partindo de um vazio de certezas quanto aos efeitos de
determinado comportamento; e a segunda uma mera denominação errónea, por
corresponder à prevenção antecipada de efeitos, ou seja, permitindo ao decisor
tomar medidas de minimização do eventual risco apesar de ainda haver falta de
certezas quanto aos efeitos de uma dada conduta. Neste contexto, afirma a
Professora que Ambiente e Saúde (por exemplo) não são grandezas absolutas, daí
que a precaução possa, máxime, colidir com o suprareferido artigo 18º nº2 da
CRP. Diz ainda a Professora que o princípio carece de juridicidade, na medida
em que um “princípio por mais fluído que seja, deve traçar uma orientação,
conter traços essenciais que o distinguem de outras fórmulas, propiciar ao intérprete/aplicador
um apoio coerente”[9],
acusando que se estará a fazer, tal como de certa forma defende o Professor
Vasco Pereira da Silva, uma sobreposição de princípios (neste caso com o da
prevenção). Cumpre-nos, por último, deixar clara a definição da Professora
quanto ao princípio da prevenção na medida em que ao conhecermos a forma como
preenche o conceito, saberemos o porquê do afastamento do princípio da
precaução. Assim sendo, para a Professora, o princípio da prevenção não só
evita como minimiza, pelo que abrangerá não só perigos (eventos prováveis) como
também riscos (eventos possíveis). As medidas tomadas com este pressuposto
permitirão o equilíbrio entre o exercício do direito de iniciativa económica e
a protecção ambiental. Daqui se retira a razão para o facto de afirmar o vazio,
e mesmo a inexistência do princípio da precaução.
Relativamente ao Princípio do
Desenvolvimento Sustentável, sustentado no artigo 66º nº2 da
CRP, o Professor Vasco Pereira Silva[10]
eleva-o a condição de realização do direito ambiente configurando-o como uma
obrigação à fundamentação ecológica das decisões jurídicas de desenvolvimento
económico, ou seja, a necessidade de ponderar não só os benefícios de natureza
económica como os prejuízos de cariz ecológico. Paralelamente, os Professores
Anderson Furlan e William Fracalossi[11]
definem este princípio como Mega Princípio de Direito Ambiental que se baseia
na harmonia plena entre o progresso e a Natureza e que, por isso, se traduz num
conflito entre o direito ao desenvolvimento económico e o direito à qualidade
de vida e ao ambiente. Ora, o princípio visará então o justo equilíbrio entre
as exigências da economia e as da ecologia. Nas fileiras da batalha pela
inexistência deste princípio como orientador do direito do ambiente,
encontra-se a Professora Carla Amado Gomes definindo-o como “nada mais do que
uma equação de ponderação circunstanciada e conjuntural do interesse de
prevenção ambiental e dos interesses de desenvolvimento económico”[12]
levando a concluir pela sua duvidosa juridicidade.
O Princípio do Aproveitamento
Racional dos Recursos, segundo o Professor Vasco Pereira
da Silva[13],
basear-se-á num critério de eficiência ambiental, obrigando os agentes
decisores a tomar em conta este critério em situações que conduzam a risco de
escassez de bens ambientais, proibindo, desta forma, ao esbanjamento ou
delapidação de recursos ambientais. O princípio em causa estará então previsto
na alínea d) do artigo 66º da CRP. Em sede de discussão deste princípio, encontramos
a concordância da Professora Carla Amado Gomes, salientando a Professora que
estamos perante uma forma de persecução activa do objectivo da prevenção, na
medida em que “gerir racionalmente é gerir preventivamente, não deixando chegar
o bem ao limite da sua regenerabilidade ou ao termo da sua existência”[14]
Nesta sede, importa fazer referência a um princípio nomeado, como de Direito do
Ambiente, pelos Professores Anderson Furlan e William Fracalossi[15]:
o princípio usuário-pagador. Consistiria na exigência de um certo pagamento
aquando da utilização de determinado recurso.
Por último, em relação ao Princípio
do Poluidor-Pagador, este tem subjacente a tarefa de
assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com ambiente e
qualidade de vida (artigo 66º nº2 alínea h)). Estabelece, pela via fiscal, a
responsabilidade, em tom de compensação, dos beneficiários de uma dada
actividade poluente e prejudicial para a comunidade. Em sede de direito
tributário (ambiental), os principais instrumentos de aplicação deste princípio
serão os impostos (directos ou indirectos), as taxas, a prática de política de
preços e os benefícios fiscais. Mais uma vez, a Professora Carla Amado Gomes
vem negar a autonomia deste princípio em matéria ambiental, afirmando que se trata
de mais um caso de sobreposição de princípios na medida em que o suposto
princípio do poluidor-pagador terá subentender, negligenciando, o princípio da
igualdade na repartição de encargos públicos.
Feita
que está a disposição de Princípios na visão do Professor Vasco Pereira da
Silva e a paralela discussão doutrinária, releva analisar outras interpretações
e elencos de princípios.
A
Professora Carla Amado Gomes, antes de enunciar os seus três princípios
fundamentais de Direito do Ambiente, faz uma “triagem” dos diversos princípios
apresentados pela doutrina. Neste prisma, cria três obstáculos à autonomização:
·
Duvidosa juridicidade
·
Falta de exclusividade
·
Sobreposição
Quanto à falta de juridicidade, tal
como suprarreferimos, a Professora[16]
afirma a exigência de um princípio deter uma orientação, a necessidade de
conter linhas essenciais que o faça distinto de os restantes com o fim de se
tornar explícito para o intérprete/aplicador. Enfim, seja normativo. Assim
sendo, a Professora exclui, como acima explicitámos, o princípio do
desenvolvimento sustentável e o da precaução. Contudo, conclui, igualmente,
pelo não preenchimento destes requisitos de juridicidade no suposto princípio
da solidariedade intergeracional que, segundo a Professora, poder ser muito
fértil em simbolismo e intenção ética, mas é destituído (no estado actual) de
condições de operacionalização real. Realce-se, no entanto, que a existência deste
último princípio é defendido pelos Professores Anderson Furlan e William Fracalossi[17]
com uma denominação diferente: princípio da equidade intergeracional.
No que à falta de exclusividade diz
respeito, esta consiste no facto de nem todos os princípios de
Direito do Ambiente discutidos lhe serem exclusivos, na medida em que estamos
perante Direito Administrativo e o Direito do Ambiente tem tendência, ou melhor
dizendo, a doutrina tem tendência a apropriar princípios de Direito
Administrativo. Tomado em consideração este crivo, a Professora rejeita a
existência autónoma, e exlusiva de Direito do Ambiente, de princípios como o da
cooperação, participação e integração. Sublinha, porém, que “todas estas
máximas condicionam a actuação do político, do legislador e do Administrador,
no contexto da prossecução das várias missões que pesam sobre os seus ombros”.
Quanto à rejeição dos princípios da participação e da integração, apresentam-se
na posição oposta os Professsores Furlan e Fracalossi. Quanto ao primeiro,
afirmam a sua base em dois pressupostos fundamentais: informação[18] e
educação ambiental, que estando preenchidos levará à existência de imposição de
comportamentos aos agentes decisores, tanto positivos como negativos, ou seja,
à realização de efectiva protecção ambiental e à omissão da prática de actos
que importem a destruição do meio ambiente, respectivamente. Em relação ao
princípio da integração, baseados no artigo 11º do TFUE[19],
este irá impor que todo e qualquer acto realizado pelo poder público tome
sempre em consideração (integre) os aspectos ambientais decorrentes.
Relativamente à sobreposição
de princípios, afirma a Professor que há vários princípios a ser tomados em
sobreconta na medida em que se sobrepõem entre si, quer a princípios gerais,
quer a princípios especiais. Como exemplos, já referimos os princípios da
prevenção e da precaução e daquele sobre a correcção na fonte e ainda, o
princípio do poluidor-pagador em face do princípio da igualdade na repartição
de encargos públicos. Outros exemplos serão o princípio da unidade de gestão e
acção (artigo 3º alínea d) da LBA) e coerência da acção da Administração
Pública (artigo 267º nº2 da CRP), o princípio do nível mais adequado de acção
(artigo 3 alínea f) da LBA) em função da lógica de subsidiariedade (artigo 6º
da CRP) ou ainda do equilíbrio (artigo 3º alínea b) da LBA) e da recuperação
(artigo 3º alínea g) da LBA) face à necessidade de gestão racional dos recursos
naturais (artigo 66º nº2 alínea d) da CRP).
Feita
a “triagem”, cumpre saber quais são, para a Professora, os princípios do
Direito do Ambiente. São três, a saber:
·
Prevenção
·
Gestão Racional dos Recursos Naturais
·
Responsabilização por Danos Ecológicos
Como
supraexplicitámos o conceito amplo de princípio da prevenção da Professora, resta-nos apenas acrescentar que este
princípio, constitucionalmente previsto no artigo 66º nº2 alínea a) (e na LBA,
artigo 3º alínea a)), consiste num instrumento essencial no sentido em que a
antecipação de efeitos lesivos produzidos pela acção humana revela-se
determinante para a tutela do meio ambiente. O princípio, assim sendo, consubstanciará
numa expressão utilizada pela Professora: “Proibição sob reserva de permissão”[20],
levando à conclusão de que o acto autorizativo será um dos instrumentos-chave
deste princípio.
Tal
como no da prevenção, já tivémos oportunidade de expor a posição da Professora
no contexto do princípio da gestão
racional dos recursos naturais, pelo que nos limitaremos a enunciar alguns
instrumentos de realização deste princípio, como sejam: quotas de pesca,
limites de emissão de poluentes ou identificação de espécies ameaçadas ou em
vias de extinção.
Como
reflexo da autonomia do bem jurídico ambiente, na medida em que a sua
concretização acarreta o estabelecimento de um conjunto de critérios adaptados
à reconstituição da “normalidade” ambiental, surge-nos o princípio da responsabilização por danos ecológicos.
Baseada nos artigos 53º nº3 alínea a) e 48º nº1 da CRP e LBA respectivamente,
diz a Professora que este princípio “alimenta” o da prevenção, pois suscitado
pelo fracassso do da prevenção, este terá um intuito dissuasor e pedagógico.
Quanto à forma de punição, o artigo 53º nº3 alínea a) parece passível de ser
interpretado como aberto a qualquer tipo de punição, seja por equivalente,
medidas compensatórias ou quantias pecuniárias.
Outro
autor que aponta a responsabilidade como princípio é o Professor Luís Paulo
Sirvinskas, todavia aqui estamos a falar de responsabilidade social numa
vertente de consciencialização ecológica da comunidade, abrangendo uma séria de
condutas humanas relacionadas com o meio ambiente, incluindo também as
actividades económicas e financeiras do poder público. Estando as condutas
ligadas com a ética e a educação ambiental. Para este Professor, existem quatro
pilares fundamentais para análise e procura de princípios fundamentais de
Direito do Ambiente e esses são: a Ecologia, a Economia, o Homem e a Sociedade.
Partindo desta premissa, o autor encontra três princípios: desenvolvimento
sustentável, responsabilidade social e, novidade perante este estudo, o princípio
da dignidade da pessoa humana. Para o Professor, o princípio da dignidade da
pessoa humana deve ser a fonte do desenvolvimento sustentável, não se podendo
falar em meio ambiente ecologicamente equilibrado sem que se leve em
consideração o homem.
Em tom de conclusão,
podemos constatar uma grande divergência quanto ao leque de princípios
fundamentais de direito do ambiente sendo certo que, sob pena de me estender
demasiado no meu trabalho, deixei por referir alguns que pareceram de menor
importância e menos aglutinadores de concordância. O Direito do Ambiente é
relativamente jovem e daí se retira uma forte razão para a falta de consenso
quanto aos princípios transversais da sua regulação pelo que cabe-nos aguardar
que a “poeira assente” para que, na tranquilidade de um regime menos disperso e
mais compacto, possamos obter as soluções mais correctas e prósperas no que aos
princípios em matéria ambiental diz respeito. Tal como dizia Tomás-Ramón
Fernandez[21],
trata-se de um “processo forçosamente lento, de consciencialização social e de
integração efectiva no ordenamento jurídico de novas ideias”
JPM,
19685, Subturma 6
Obras Consultadas
·
Pereira
da Silva, Vasco, Verde Cor de Direito, Almedina, 2002
·
Amado
Gomes, Carla, Introdução ao Direito do Ambiente,
AAFDL, 2012
·
Amado
Gomes, Carla, Textos Dispersos de Direito do Ambiente,
AAFDL 2005
·
Sirvinskas,
Luís Paulo, Tutela Constitucional do Meio Ambiente,
Editora Saraiva, 2010
·
Furlan,
Anderson e Fracalossi, William, Direito Ambiental,
Editora Forense, 2010
·
Figueiredo,
Guilherme José, Curso de Direito Ambiental, Coritiba-PR,
2008
·
Oliveira,
Heloísa, Tese-Reparação do Dano Ecológico
·
Novaes
de Andrada, Guilherme, Tese-Contributo ao Estudo do Fundo
de Intervenção Ambiental Português: Fundamentos, 2009
Obras
Referenciadas
·
Gomes
Canotilho, J.J., Direito Constitucional e Teoria da
Constituição
Fernandez, Tomaz-Ramón, “Grandez y Miseria
del Derecho Ambiental”
[1] Gomes
Canotilho, J.J., Direito Constitucional e Teoria da Constituição
[2] Pereira
da Silva, Vasco, Verde Cor de Direito
[3]
Constituição da República Portuguesa
[4] Lei de
Bases do Ambiente
[5] Tratado
da União Europeia
[6] Pereira
da Silva, Vasco, Verde Cor de Direito
[7]
Sirvinskas, Luís Paulo, Manual de Direito Ambiental
[8] Amado
Gomes, Carla, Introdução ao Direito do Ambiente
[9]Amado
Gomes, Carla, Introdução ao Direito do Ambiente
[10] Pereira
da Silva, Vasco, Verde Cor de Direito
[11] Furlan,
Anderson e Fracalossi, William, Direito Ambiental
[12] Amado
Gomes, Carla, Introdução ao Direito do Ambiente
[13] Pereira
da Silva, Vasco, Verde Cor de Direito
[14] Amado
Gomes, Carla, Introdução ao Direito do Ambiente
[15] Furlan,
Anderson e Fracalossi, William, Direito Ambiental
[16] Amado Gomes,
Carla, Introdução ao Direito do Ambiente
[17] Furlan,
Anderson e Fracalossi, William, Direito Ambiental
[18] Saliente-se
também que, segundo estes autores, outro princípio do direito do ambiente
residirá no princípio da informação autonomizado
[19] Tratado
de Funcionamento da União Europeia
[20] Amado
Gomes, Carla, Introdução ao Direito do Ambiente
[21]
Fernandez, Tomaz-Ramón, “Grandeza e Miseria del Derecho Ambiental”
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