As Organizações Não Governamentais do Ambiente

1. Introdução

O direito ao meio ambiente constitui um direito juridicamente garantido, enquanto direito de defesa de um bem comum, elevado a nível constitucional (conforme consta dos artigos 9º alíneas d) e e) e 66º Constituição da República Portuguesa).

A defesa do meio ambiente, tornou-se já numa preocupação mundial e actualmente poderá ser vista sob dois ângulos:

·        Uma visão antropocêntrica considera que o que se visa atingir é a defesa do ambiente com o objectivo de proteger a raça humana (pois para que possamos sobreviver necessitamos de todos os recursos que a natureza nos oferece para salvaguardar a existência da nossa espécie);

·        Uma visão ecocêntrica objectiva a defesa do ambiente considerando-o um bem maior.

Independentemente da visão que se adopte, é indiscutível que o ambiente é um bem que necessita de protecção, e uma das formas de o fazer é através do associativismo.

De facto, o associativismo é uma realidade importante que representa um instrumento fundamental de participação das populações e de intervenção na sociedade nas mais diversas áreas.

Adoptando a tipologia apresentada por Vasco Pereira da Silva^[1], é possível identificar os seguintes sujeitos das relações administrativas ambientais:

·        Sujeitos privados: nos quais se enquadram os sujeitos titulares de direitos subjectivos, as pessoas colectivas privadas e os cidadãos e as associações e fundações destinadas à defesa do ambiente (como as Organizações Não Governamentais do Ambiente, doravante, ONGA);

·        Sujeitos públicos: incluindo a Administração estadual, a Administração indirecta, a Administração autónoma e a Administração Pública sob forma privada.

É inegável que os principais “actores” da proteção ambiental são os Estados, mas ainda assim é impossível não ter em conta o papel das Organizações Internacionais Governamentais (que representam os governos instituídos, como a Organização das Nações Unidas) e das Organizações Não Governamentais, doravante ONG, (que representam parcelas da sociedade civil^[2]), pois actualmente os assuntos internacionais já não são dominadas pela actuação exclusiva dos Estados.

As ONGA vêm exercendo um papel complementar dando um grande contributo para proteger o bem ambiente^[3].

De facto, muito embora seja impossível tutelar o ambiente de forma absoluta, estas organizações têm tido um papel fundamental quer na sua salvaguarda, quer na elaboração de normas que visem uma maior protecção jurídica.

Em Portugal, este tipo de ONG é alvo de uma regulação específica através da Lei das Organizações Não-Governamentais de Ambiente (Lei nº 35/98, de 18 de Julho e espelham o cumprimento do princípio da participação, definido no artigo 2º/1 c) Lei de Bases do Ambiente, Lei 11/87 de 7 de Abril.

A QUERCUS é a mais famosa ONGA portuguesa.

Fora do âmbito ambiental, é possível actualmente identificar a existência de milhares de ONG, que actuam devido aos inúmeros conflitos armados que afectam várias regiões do Globo. Entre estas ONG é de realçar o papel da Amnistia Internacional, da Assistência Médica Internacional (AMI), dos Médicos sem Fronteiras e da Cruz Vermelha^[4].

2. Conceito

            Tendo em conta o artigo 2º/1 da Lei das ONGA, é possível definir estas organizações como “as associações dotadas de personalidade jurídica e constituídas nos termos da lei geral que não prossigam fins lucrativos, para si ou para os seus associados, e visem, exclusivamente, a defesa e valorização do ambiente ou do património natural e construído, bem como a conservação da natureza”^[5].

            Cumpre realçar que as ONGA apenas podem beneficiar do estatuto legalmente concedido, caso sejam registadas no Registo Nacional das Organizações Não Governamentais de Ambiente e equiparadas (RNOE) organizado nos termos dos artigos 17º e seguintes da Lei das ONGA e da Portaria n.º 478/99 de 29 de Junho, que aprova o Regulamento do Registo Nacional (alterada pela Portaria n.º 71/2003 de 20 de Janeiro e pela Portaria n.º 771/2009 de 20 de Julho.

Com a Lei das ONGA publicada em 1998, a introdução do conceito de ONGA no nosso ordenamento jurídico, vem substituir o anterior conceito de associação de defesa do ambiente (que resultava de uma lei de 1987 que previa um enquadramento legal para a intervenção e o apoio às associações do ambiente), dando resposta à evolução verificada no direito internacional e conferindo uma eficácia renovada à acção destas organizações.

            De forma a evitar quaisquer equívocos quanto à delimitação destas organizações, devido à diversidade de definições apontadas pela doutrina, optei por apontar as suas principais características comummente aceites^[6]:

·        Entidades criadas por iniciativa privada de indivíduos ou associações (mas nunca de um governo);

·        São sujeitos de direito interno sendo regidas pelas leis dos países onde foram constituídas;

·        Detêm autonomia e independência funcional.

·        São desprovidas de fins lucrativos (tal como resulta da própria definição legal constante do já referido artigo 2º/1 da Lei das ONGA) e toda a parcela do seu património deve ser aplicada na prossecução do seu objecto social;

·        Podem possuir uma personalidade jurídica internacional^[7] secundária relativa às relações com os principais sujeitos de direito internacional público (pois só é oponível aos Estados que a reconhecem), e funcional na medida em que a sua personalidade é reduzida ao necessário, para cumprir os seus deveres e usufruir dos seus direitos. O carácter internacional, advém dos propósitos almejados, referentes à fomentação de valores independentemente de uma localidade específica, e não somente da sua constituição.

3. Evolução histórica

                As primeiras manifestações da sociedade civil em prol do ambiente, ocorreram na Grã-Bretanha em 1867, com a criação de uma das primeiras associações civis na área ambiental que tinha como objectivo a protecção dos pássaros.

Posteriormente em 1922, foi criada a primeira ONG internacional de ambiente, com o mesmo fim, denominada Comité Internacional para Protecção dos Pássaros.

            Foi somente no período seguinte à Segunda Guerra Mundial, que houve um crescimento significativo destas organizações

Este crescimento ocorreu não apenas relativamente ao aumento do número dessas organizações, mas também relativamente ao alargamento dos sectores de interesse público, nos quais passaram a actuar (tais como no desenvolvimento dos países do Terceiro Mundo, na protecção dos direitos humanos e do meio ambiente^[8]).

Os anos 90 trouxeram consigo, principalmente no âmbito internacional e europeu, a afirmação de uma nova regulamentação jurídica, pois percebeu-se que o direito do ambiente deve ser visto como um direito de equilíbrio entre direitos individuais e as exigências da colectividade (e a utilização despreocupada dos recursos naturais já ocorria continuadamente à várias décadas).

4. Actuação

Os direitos e deveres das ONGA, enquanto pessoas colectivas nas relações ambientais, são delimitados em razão do respectivo estatuto que, tal como já foi anteriormente referido, depende do seu registo (artigo 3º da Lei das ONGA).

Uma das novidades trazidas pela Lei das ONGA, foi a distinção entre organizações regionais, locais e nacionais realçando-se assim, a legitimidade para acções judiciais que procurem a efectivação da responsabilidade civil, constatando-se que o respeito pelo princípio da territorialidade, depende da incidência geográfica da ONGA (pois esta só pode intervir na área definida no seu estatuto).

Para a prossecução dos seus objectivos, são conferidas às ONGA algumas prerrogativas especiais constantes da Lei das ONGA:

1.    Acesso à informação 5º

2.    Direito de participação 6º

3.    Direito de representação 7º

4.    Meios e Procedimentos administrativos 9º

5.    Decorrentes da atribuição legal de legitimidade processual 10º

6.    Direito de antena 15º

Além disto, a lei atribui um benefício fiscal da máxima importância às ONGA: podem beneficiar de donativos (Mecenato) nos termos dos artigos 61º e 62º/6 c) do Estatuto dos Benefícios Fiscais.

De notar, que estes donativos têm efeito automático, operando independentemente do reconhecimento por parte da Agência Portuguesa do Ambiente do interesse ambiental de um projecto.

Actualmente o papel das ONGA caracteriza-se essencialmente:

·      pela participação em procedimentos administrativos (por exemplo, o Decreto-Lei 69/2000 de 3 de Maio refere nos seus artigos 14º/3 e 2º k) que as ONGA são titulares do direito de participação no procedimento da Avaliação de Impacto Ambiental);

·      na fiscalização da actividade administrativa;

·      na participação aquando a elaboração de leis em matéria ambiental.

Também a nível internacional, é necessário realçar a importância do papel das ONGA, papel este que muitas vezes coincide com as suas competências a nível interno.

De facto, estas organizações têm ajudado a redefinir a política mundial, podendo fazer-se uma divisão do seu papel em relação aos Estados em três vertentes:

·        Pressões diversas: pois as ONGA podem pressionar as Organizações Internacionais no sentido de criação ou aperfeiçoamento de normas jurídicas nacionais ou internacionais;

·        Acção operacional: diz respeito às acções que são desenvolvidas dentro de um determinado Estado, que não aquele do qual provêm, com o seu consentimento;

·                    Vigilância normativa: serve como meio para fiscalizar os Estados relativamente ao cumprimento das suas obrigações assumidas em acordos, tratados e convenções perante a comunidade internacional, bem como divulgar violações, caso ocorram.

Cumpre frisar que, a possibilidade de envolver as ONGA directamente nas negociações mundiais, requer acordos formais que envolvem responsabilidades, quer para as ONG internacionais que para as ONGA^[9].

5. Actuação a nível europeu e internacional

            A posição das organizações não governamentais, no cenário internacional, encontra-se incerta. Não obstante o papel por elas desenvolvido, não existe um instrumento internacional que regule as suas actividades, o seu âmbito de actuação ou mesmo a sua personalidade jurídica.

            No entanto, a doutrina maioritária entende que as ONGS, não são sujeitos de Direito Internacional e não possuem personalidade jurídica para tal.

De facto, certos autores^[10], defendem que a participação das ONG no âmbito do Direito Internacional, e especificamente, na área do ambiente, vem ocorrendo na proporção do espaço alcançado nesse campo, sendo o grau de participação, determinado, tendo em conta a necessidade e a aprovação dos demais sujeitos internacionais com capacidade plena.

            Nesse sentido, e tal como já foi referido, o direito internacional tem reconhecido e concedido às ONG, posições como consultoras ou mesmo observadoras (embora isto não signifique o reconhecimento da sua personalidade jurídica internacional).

            No âmbito europeu, o Conselho da Europa, a 26 de Abril de 1986, regulamentou a matéria com a Convenção Europeia, sobre o Reconhecimento da Personalidade Jurídica das Organizações Internacionais Não Governamentais, sendo ratificada e assinada por Portugal a 12 de Agosto de 1991.

O artigo 2º desta Convenção limita-se a estipular que a personalidade e capacidade das ONG é reconhecida pelo direito interno do Estado no qual tenham sede estatutária. Pode, contudo, haver o reconhecimento destas organizações de pleno direito no território das outras partes.

Esta convenção estabelece que, para ser considerada uma ONG, uma organização deve preencher determinados requisitos, tais como: utilidade internacional, criação por acto relevante de direito interno, exercício de uma actividade efectiva em pelo menos dois Estados, e ter a sua sede estatutária no território de uma parte e a sua sede real nesta ou em qualquer outra parte.

6. Natureza jurídica

            A definição da natureza jurídica das ONG, é de extrema importância para se conseguir definir a que regime pertencem estas organizações.

            Pode ser tido como assente o facto de estas organizações exercem actividades de interesse público, na medida em que, prestam serviços sociais patrocinados pelo Estado (ou seja, e no caso específico das ONGA, defendem arduamente as suas ideologias primando pela superação da opressão e devastação da natureza).

 Ainda assim, não deverá ser de considerar que sejam de natureza jurídico pública, no sentido mais restrito da palavra.

            De facto, as ONG “são organizações privadas movidas pela solidariedade, que possuem uma natureza social e se apresentam de formas variadas, desde associações civis a fundações, cooperativas, assessorias e consultorias^[11]”.

            A natureza privada das ONG, decorre do facto de estarmos perante entidades criadas por actos de particulares, independentemente da intervenção de órgãos oficiais ou da sua constituição, resultar de tratados ou convenções internacionais, subscritas pelos Estados (instituídas de acordo com a legislação do Estado no qual tenham a sua sede institucional).

  

7. Caso especial, a QUERCUS

            A QUERCUS^[12], é uma ONGA portuguesa fundada a 31 de Outubro de 1985, que tem na sua génese o trabalho de alguns activistas provenientes de diversas associações ambientalistas, que se uniram com o escopo de criar uma nova organização que respondesse às necessidades em matéria de conservação ambiental.

            A QUERCUS, é uma associação independente, apartidária, de âmbito nacional (que se caracteriza pela sua descentralização pois tem Núcleos Regionais espalhados um pouco por todo o país), sem fins lucrativos e constituída por cidadãos que se juntaram em torno de uma perspectiva de desenvolvimento sustentável.

        Desde o seu aparecimento, a QUERCUS tem vindo a ocupar na sociedade portuguesa, um lugar cimeiro na defesa do ambiente, tendo áreas de intervenção muito diversificadas e inclusivamente um espaço de um minuto no programa Bom Dia Portugal da RTP (“Minuto Verde”), que constitui um grande contributo para a sensibilização de diversas questões ambientais.

7. Considerações finais

            Enquanto participantes não estatais na sociedade, é inegável reconhecer o crescente papel que as ONGA têm conquistado nos últimos anos.

            Os Estados, nomeadamente os propensos a incidência de fenómenos naturais, devem desenvolver mecanismos de prevenção, preparação e alertas precoce.

            Ainda assim, e paralelamente à acção dos Estados, a evolução da consciência social nos últimos anos, despertou nas pessoas, a certeza de que a solução para muitos problemas de interesse colectivo, se encontrava não só nas mãos estatais, mas também na constituição de associações privadas, surgindo assim as primeiras ONGA.

            A constatação científica de que para a sobrevivência da raça humana e um mínimo de qualidade de vida, é necessário que tenhamos um meio ambiente equilibrado, originou uma busca por um desenvolvimento sustentável, tornando-se este o maior objectivo dos Estados em termos ambientais, decorrendo daqui um inegável crescimento na consciência colectiva de uma efectivação da solidariedade intergeracional.

            De facto, a participação das ONGA no âmbito internacional ocorre, tendo sobretudo em vista, o desenvolvimento sustentável. Este conceito constitui um princípio constitucional do ambiente constante do artigo 3º b) da Lei de Bases do Ambiente a propósito do princípio do equilíbrio.

Por fim, verificou-se que a participação das ONGA no âmbito do Direito Internacional remanesce, na maior parte, desregulada e destruturada, sendo que um desenvolvimento dessa estrutura, poderia ser benéfico para fortalecer a sua efectividade.

            Findo este trabalho, não posso deixar de afirmar, que a luta por um meio ambiente sadio não poderia ser feita (ou não o seria tão eficazmente) sem a intervenção destas organizações.

           

Bibliografia

AZEVEDO, Fernanda Ribeiro, A governança ambiental internacional, desastres ambientais e organizações não governamentais: em especial a Cruz Vermelha, 2010. 58f. Relatório de estágio de mestrado, Ciências Jurídico-Internacionais (Relações Internacionais) – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2011.

AZEVEDO, Wanderson Bezerra de, Os conflitos armados contemporâneos e as organizações não-governamentais (ONGs), 2000. 45f. Relatório de mestrado para a cadeira de Direito Internacional Público – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2000.

DRUMMOND, Gustavo dos Santos Barddal, As ONG’S e o desenvolvimento, 2004. 62f. Relatório de mestrado para a cadeira de Direito Económico Internacional – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2004.

MIRANDA, Vera Lúcia Murta, Panorama internacional das organizações não governamentais, 2008. 51f. Relatório de estágio de mestrado, Ciências Jurídico-Políticas (Direito Internacional Público) – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2009.

MOURA, Carla Cardoso de, Os sujeitos de direito internacional ambiental: a importância das organizações não governamentais, 2002. 36f. Relatório de mestrado para a cadeira de Direito Internacional Público – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2002.

OSÓRIO, Guarany Ipê do Sol, Organizações não-governamentais internacionais: enquadramento jurídico-internacional e actuação no âmbito do direito internacional do ambiente, 2007. 52f. Relatório de mestrado para a cadeira de Direito Público do Ambiente – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2007.

PEREIRA, André Gonçalves de; QUADROS, Fausto de, Manual de Direito Internacional Público, Almedina, Coimbra, 2000, 3ª edição.

SILVA, Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito, Almedina, Coimbra, 2009 2ª edição.   

---

^[1] SILVA, Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito, Almedina, Coimbra, 2009 2ª edição.

^[2] Cumpre referir o caso do PNUA (Programa das Nações Unidas para o Ambiente) cuja actuação conjunta com diversas ONG contribuiu para a elaboração de Convenções Internacionais em matéria ambiental, constituindo um claro exemplo de colaboração entre uma Organização Internacional Governamental (ONU) e uma ONG.

[3] Ademais, cumpre referir que uma pessoa colectiva, que estatutariamente não se destina à defesa do ambiente (por exemplo um sindicato ou uma associação patronal), devido a situações excepcionais, pode ser considerada sujeito de uma relação jurídica ambiental.

[4] Embora alguns autores defendam que  a Cruz Vermelha é de cariz atípico, AZEVEDO, Wanderson Bezerra de, Os conflitos armados contemporâneos e as organizações não-governamentais (ONGs), 2000. 45f. Relatório de mestrado para a cadeira de Direito Internacional Público – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2000, página 5.

^[5] Contra a utilização deste conceito, que peca por ser muito amplo, MIRANDA, Vera Lúcia Murta, Panorama internacional das organizações não governamentais, 2008. 51f. Relatório de estágio de mestrado, Ciências Jurídico-Políticas (Direito Internacional Público) – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2009, página 15, que defende antes a denominação de “Organizações da iniciativa privada que visam a produção de bens e serviços públicos”.

^[6] AZEVEDO, Wanderson Bezerra de, op.cit. p.44

^[7] Mas cumpre realçar que a atribuição de personalidade jurídica de direito interno não confere às Organizações Não Governamentais personalidade jurídica internacional automaticamente, tal como refere MIRANDA, Vera Lúcia Murta, op.cit. p.19.

^[8] Tal como refere AZEVEDO, Fernanda Ribeiro, A governança ambiental internacional, desastres ambientais e organizações não governamentais: em especial a Cruz Vermelha, 2010. 58f. Relatório de estágio de mestrado, Ciências Jurídico-Internacionais (Relações Internacionais) – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2011, p.16 houve um “esverdejamento da consciência colectiva”.

^[9] De facto, muitas ONG possuem estatuto de agentes consultivos perante algumas organizações internacionais, embora isso não seja uma condição sine qua non para se estabelecer um acordo de cooperação com uma determinada organização internacional, AZEVEDO, Wanderson, op.cit, p. 25.

^[10] OSÓRIO, Guarany Ipê do Sol, Organizações não-governamentais internacionais: enquadramento jurídico-internacional e actuação no âmbito do direito internacional do ambiente, 2007. 52f. Relatório de mestrado para a cadeira de Direito Público do Ambiente – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2007.

^[11] MOURA, Carla, op.cit. p. 22

^[12] A QUERCUS vai buscar o seu nome ao género vegetal a que pertencem algumas das espécies arbóreas mais representativas do nosso país, como o carvalho, a azinheira e o sobreiro.