Mas que impacto!

O PRINCÍPIO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL

Panorama Geral e Funcionamento do Procedimento

Cumpre iniciar esta exposição com o esclarecimento do que se entende por impacto ambiental. Nesta sede, MÔNICA AUGUSTO BENEVIDES BAPTISTA defende que se deve considerar aqui qualquer alteração das propriedades, tanto químicas como biológicas, do meio ambiente, provocada por uma actividade humana que afecte, directa ou indirectamente a saúde, a segurança ou o bem-estar da população, pondo em risco a qualidade dos recursos ambientais. Uma concepção restrita do conceito considerará apenas os efeitos resultantes da acção humana sobre o meio ambiente, desconsiderando os fenómenos naturais.

Importa considerar a magnitude de determinado impacto, definida como a medida de alteração de um parâmetro ambiental em termos quantitativos ou qualitativos, considerando o grau de intensidade, a periodicidade e a amplitude temporal do impacto.

Tendo em consideração o âmbito deste trabalho importa esclarecer, quando o que está em causa é um procedimento de avaliação de impacto ambiente, que se entende por impacto ambiental o conjunto das alterações favoráveis e desfavoráveis produzidas em parâmetros ambientais e sociais, num determinado período de tempo e numa determinada área, resultantes da realização de um projecto, comparadas com a situação que ocorreria, nesse período de tempo e nessa área, se esse projecto não viesse a ter lugar. Assim dispõe o artigo 2º, alínea j) do Decreto-lei 195/2005 a que farei referência infra.

A avaliação de impacto ambiental (AIA) apresenta-se como um procedimento administrativo especial, cujo objectivo passa pela análise das consequências ecológicas de determinado projecto. Para tal é necessário que se avalie tanto as vantagens como as desvantagens que derivam de determinado procedimento principal de autorização, de projecto ou obra, de plano ou programa no que respeita à sua repercussão no meio ambiente. Tratando-se de uma avaliação a nível ambiental, estão naturalmente em causa acções futuras que possam vir a ter lugar através de uma lógica de prevenção. Estamos aqui num nível ainda anterior a uma necessária actuação administrativa que possa dar lugar à referida actuação projectada.

A avaliação de impacto ambiental é um instrumento que visa a realização dos princípios de desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis dado ter como objectivo a apreciação da sustentabilidade ambiental de uma actividade.

É necessário elencar, caracterizar e avaliar antecipadamente os efeitos que determinada obra ou intervenção humana podem produzir no ambiente e na qualidade de vida dos cidadãos. O factor ambiente é então colocado no conjunto dos factores a ponderar quando está em causa um procedimento de licenciamento, sendo considerado como um dos aspectos preponderantes do sentido da decisão a tomar. Procura-se estabelecer medidas destinadas a evitar, reduzir ou compensar os eventuais impactos ambientais negativos que certo projecto pode acarretar.

A avaliação em causa terá de ser cabal e adequada aos fins a que se destina, não se bastando ser prévia à decisão de autorização ou licenciamento.

Cumpre agora fazer referência ao regime legal da Avaliação de Impacto Ambiental (doravante AIA), bem como à análise das respectivas disposições que se apresentem como mais significativas. Actualmente, o regime de AIA está sujeito a requisitos que pautam por uma maior clareza, tornando a protecção preventiva através desta avaliação muito mais efectiva e restringindo substancialmente as hipóteses de fuga dos Estados membros ao cumprimento das suas obrigações.

Importante é também o facto de se encontrar prevista a possibilidade de existência de um procedimento único de avaliação e licenciamento ou, pelo menos, de articulação dos dois.

O procedimento administrativo de AIA apresenta-se como a fase em que a entidade administrativa toma conhecimento de determinado projecto, ponderando e valorando diversos interesses e factores para que seja alcançada a decisão final. É aqui que chegam ao procedimento os elementos e as informações aos quais o acto final vai buscar a respectiva fundamentação.

Relativamente ao âmbito das actividades humanas sujeitas ao procedimento de AIA apraz dizer que de acordo com o artigo 1º/1 do Decreto-lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, alterado pelo Decreto-lei 197/2005 de 8 de Novembro bem como pela Declaração de Rectificação n.º 2/2006, estão aqui inseridos os projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente. Transpõe-se, deste modo, para a ordem jurídica interna a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, alterada pela Directiva 97/11/CEE, do Conselho de 3 de Março de 1997, bem como pela Directiva 2003/35/CE, do Conselho, de 26 de Maio. Negativamente não se inserem no seu âmbito os projectos destinados à defesa nacional sempre que o Ministro da Defesa Nacional reconheça que o procedimento de AIA tem efeitos adversos sobre as necessidades da defesa nacional, sem prejuízo de a aprovação e execução destes projectos ter em consideração o respectivo impacte ambiental (artigo 1º, n.º 6 do referido DL). Esta regulamentação traz à colação a ideia de que as matérias ambientais são vistas como bens escassos, que devem ser geridos cuidadosamente, conferindo assim crescida importância aos procedimentos de acção preventiva.

As instituições comunitárias consagraram assim a AIA em modos clássicos, apenas abrangendo acções materiais e os três critérios que aí se encontram consagrados – o da natureza, o da dimensão e o da localização –, não representam uma lista exaustiva mas sim os mais importantes testes a que se deverão sujeitar todos os novos projectos e todas as alterações a introduzir.

O aludido Decreto-lei estrutura o papel das comissões de avaliação, permite o recurso a consultores convidados e prevê o exercício de funções de coordenação e apoio técnico. Está igualmente previsto o direito de participação, as formas de participação pública, as audiências públicas e a participação escrita.

A listagem dos projectos submetidos a AIA foi substancialmente alargada, comparativamente com o anterior regime jurídico de avaliação ambiental (a supra mencionada Directiva 2003/35/CE), tendo sido igualmente dada atenção à elaboração e revisão do EIA e possibilitada a delimitação do seu âmbito. Relativamente a este ponto, cumpre referir que, embora não se trate de uma situação muito provável, o legislador nacional poderá considerar outras categorias de projectos diferentes daquelas que se encontram consagradas nas listas da Directiva caso se encarem as mesmas como susceptíveis de provocar impactos ambientais significativos. Esta possibilidade é tida como desejável por traduzir uma protecção reforçada do ambiente.

Pode no entanto configurar-se a possibilidade de subsistirem ainda dúvidas insanáveis quanto à sujeição ou não sujeição de determinado projecto a AIA. Tratando-se de um procedimento com fins eminentemente preventivos, creio ser melhor opinião a que pauta pela valoração do princípio da precaução. Está em causa a segurança jurídica e o desenvolvimento económico à custa do ambiente pelo que em matéria ambiental, em caso de dúvida, deverá prevalecer a preservação do ambiente em detrimento do desenvolvimento económico possivelmente insustentável.

O procedimento de AIA tornou-se, tendo em consideração o seu desenvolvimento, num princípio director do Direito do Ambiente por constituir um elemento fulcral no contexto de um retorno a uma certa visão garantística dos direitos fundamentais.

A estrutura orgânica em que assenta o regime da AIA será o próximo ponto que considero pertinente analisar. O procedimento de AIA compreende em si seis fases distintas: a aplicabilidade do regime jurídico de AIA, a definição do seu âmbito, o estudo de impacto ambiental, a avaliação, a decisão e a pós-avaliação.

O primeiro passo a dar pelo proponente ou pela entidade licenciadora ou competente para a autorização do desenvolvimento de um projecto é a verificação da obrigatoriedade de um procedimento de AIA. Como já referimos, há possibilidade de dispensa total ou parcial do procedimento a título excepcional e desde que devidamente fundamentado. Esta dispensa, no entanto, só poderá ser autorizada por despacho conjunto do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e do Ministro da Tutela. Estão então sujeitos a procedimento de AIA os projectos incluídos nos Anexos I e II do DL 69/2000, os incluídos no Anexo II mesmo que não abrangidos pelos limiares nele fixados desde que por decisão da entidade licenciadora sejam considerados susceptíveis de provocar impactos ambientais significativos em função da sua localização, dimensão ou natureza e todos os que sejam considerados, tendo em conta estes três critérios, por decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projecto e do membro do Governo responsável pela área do ambiente, como susceptíveis de provocar um impacto ambiental negativo.

A definição do âmbito do estudo de impacto ambiental passa pela identificação e selecção das questões ambientais mais significativas, as que podem ser afectadas pelos potenciais impactos causados pelo projecto e que deverão ser objecto de abordagem no Estudo de Impacto Ambiental (EIA). Estabelece quais os termos de referência, tratando-se de uma fase facultativa mas com grande importância para a eficácia do processo. Contribui para a qualidade do EIA e permite o envolvimento antecipado de entidades e grupos do público interessado.

O já mencionado Estudo de Impacto Ambiental (EIA) apresenta-se como uma fase de maior importância por se tratar de um documento que avalia quais as consequências que poderão decorrer para o ambiente de determinado projecto. Trata-se de um documento que o dono da obra deve apresentar no início do procedimento de AIA para que, a partir de então possa ser analisado pelo órgão público e colocado à disposição dos interessados para as observações que acharem pertinentes. Aqui se identificam e avaliam, de um modo imparcial, os impactos que dado projecto poderá causar no ambiente. Serve igualmente o propósito de apresentar medidas mitigadores de tais efeitos.

Além da descrição sumária do projecto, os estudos devem conter a identificação e avaliação dos impactos prováveis, tanto positivos como negativos, que a realização do projecto poderá implicar para o ambiente, bem como qual será a evolução da situação de facto. Apresentado o EIA pelo proponente dá-se início a este sub-procedimento, sendo nomeada a comissão de avaliação que, dentro do prazo de 20 dias, terá de se pronunciar. Depois de emitidos os respectivos pareceres das entidades públicas que tenham ligação com o projecto em causa, o diploma consagrará a Declaração de Impacto Ambiental. Na sequência desta proposta, procede-se então à sua pós-avaliação, monotorização e auditorias.

Toda a documentação resultante do EIA é remetida para a entidade licenciadora ou competente para a autorização, sendo essa documentação posteriormente endereçada por essa entidade para a respectiva autoridade de AIA, que para o respectivo efeito nomeia uma comissão de avaliação (doravante CA), a que já aludi. Numa primeira fase, a CA desenvolve uma apreciação técnica do EIA com o objectivo de garantir que o mesmo, enquanto documento técnico, não apresente omissões graves, seja rigoroso do ponto de vista científico e reflicta o conteúdo da deliberação sobre a definição do âmbito, caso exista.

Após esta fase de avaliação da conformidade do EIA, a comissão de avaliação procede à avaliação do impacto ambiental do projecto e elabora um parecer de suporte à respectiva decisão.

A decisão sobre a viabilidade ambiental do projecto é designada por Declaração de Impacto Ambiental (doravante DIA), tendo carácter vinculativo. Pode ser favorável ou desfavorável e incluirá os seguintes elementos: o pedido formulado pelo proponente; o resumo do resultado da consulta expressando as preocupações do público interessado e a forma como as mesmas foram tidas em conta na decisão; e as razões de facto e de direito que justificam a decisão. A DIA especifica ainda as condições em que o projecto pode ser licenciado ou autorizado, contendo obrigatoriamente, quando necessário, as medidas de minimização dos impactos ambientais negativos que o proponente deve adoptar na execução do projecto. A decisão de impacto ambiental está inserida na competência do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território.

A pós-avaliação procura assegurar que os termos e condições do projecto, contantes da declaração de impacto ambiental, são efectivamente cumpridos. Compreende ainda as actividades de monotorização e auditoria, que ocorrem após a emissão da DIA favorável ou condicionalmente favorável sobre o projecto, ocorrendo durante as fases de construção e de operação do projecto. Compete à autoridade de AIA a determinação do âmbito e a realização de auditorias para verificação da conformidade do projecto com a DIA e da exactidão das informações prestadas nos relatórios de monotorização. Durante a pós-avaliação, os cidadãos, organizações e entidades interessadas podem participar no processo através da apresentação por escrito a autoridade de AIA de informações objectivas que demonstrem a ocorrência de eventuais impactos negativos causados pelo projecto.

            A discussão pública e a participação dos interessados é da competência do IPAMB (actual Instituto do Ambiente). O DL 195/2005 define o que deverá entender tanto por participação pública como por consulta pública. A participação pública, compreendendo a formalidade essencial do procedimento de AIA que assegura a intervenção do público interessado no processo de decisão e que inclui a consulta pública, inclui no seu seio a audição da Administração Pública cujas competências o justifiquem. A possibilidade de existência de “consulta pública” remete para o procedimento compreendido no âmbito da participação pública e regulado nos termos do (DL 69/2000) diploma que visa a recolha de opiniões, sugestões e outros contributos do público interessado sobre cada projecto sujeito a AIA. No entanto, a realidade é que tem tido um papel modesto em sede de AIA pois para além de ser consagrada apenas em termos muito vagos, também não contém qualquer previsão sistemática de direitos e deveres do público e das autoridades competentes nem qualquer previsão de formas de consulta.

O objecto da informação do público abrange a divulgação de todos os pedidos de aprovação e todas as informações fornecidas pelo dono da obra e por quaisquer autoridades que tenham sido consultadas. Já o seu objectivo terá necessariamente que passar pela consideração de que o direito de informação resulta de exigências fundamentais do Estado de Direito, sendo ainda tido como um instrumento auxiliar da decisão que permite às autoridades de AIA avaliar melhor os impactos ambientais de um projecto pela participação esclarecida do público. Deve então ser dada a oportunidade ao público de dar o seu parecer antes de emitida a autorização.

Caso determinado projecto esteja sujeito a isenção de AIA, deverá ser divulgada a existência da mesma bem como as razões que a motivaram. Se estiverem em causa projectos susceptíveis de provocar impactos ambientais no território de outros Estados membros, então prevê-se que o público do Estado potencialmente afectado também seja informado e possa participar. Um dos principais objectivos da AIA passa então por garantir a participação pública na tomada de decisões, privilegiando o diálogo e o consenso no desempenho da função administrativa.

A AIA, juntamente com o princípio da prevenção, procura quantificar um possível impacto global sobre o ambiente que resulte de determinado projecto, tentando prever o que poderá acontecer a curto, médio e até a longo prazo no ambiente. A participação pública no processo de tomada de decisões torna-se um poderoso instrumento que permite analisar detalhadamente quais os prós e contras das mesmas, sob todos os pontos de vista, selecionando-se assim as melhores alternativas dentro das diversas opções existentes.

Todo este procedimento tem sugerido aperfeiçoamentos consideráveis pelo uso de determinados instrumentos que muito contribuíram para que se pudesse proceder a uma avaliação rigorosa. Este ponto é fundamental pois não podemos esquecer que o teor da decisão da autoridade ambiental é necessariamente influenciado e determinado pelos moldes em que o procedimento de AIA esteja concebido.

No entanto, são apontadas críticas à actual legislação, nomeadamente por MARIA ALEXANDRA ARAGÃO, JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS e MARIA ANA BARRADAS no estudo Presente e Futuro da AIA em Portugal: notas sobre uma reforma anunciada no sentido da escassa atenção conferida à elaboração do EIA e à sua revisão técnica e à participação pública, mesmo que depois se encontrem os fundamentos deste acto no relatório da comissão de instrução da AIA, que incorpora os resultados daquelas revisões técnicas e participações públicas.

Segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, este procedimento suscita dois problemas – o da sua excessiva complexidade motivada pelo elevado número de autoridades administrativas que nele intervêm sem que isso implique mais utilidade para o procedimento; e o da complexidade da “cadeia” decisória, que faz intervir a comissão de avaliação, a autoridade de AIA e o Ministro do Ambiente. Para o autor, a existência destes três níveis de decisão não é razoável nem praticável.

A AIA apresenta-se como um procedimento administrativo com características peculiares. Por um lado, os destinatários tanto podem ser operadores públicos como particulares, permitindo esta estruturação que seja tida em consideração a opinião do público interessado e que se estabeleçam relações entre os particulares num plano de horizontalidade.

Mesmo tratando-se de um procedimento público, o acto final autorizativo da AIA está sempre condicionado aos resultados alcançados durante todo o processo instrutório. A lógica será a de permitir aos cidadãos expressar as suas opiniões antes que seja demasiado tarde. Mas atenção: não quer isto dizer que não existe qualquer discricionariedade administrativa em matéria ambiental. O conteúdo do estudo e as conclusões daí advenientes que compõem a avaliação do impacto ambiental não extinguem a liberdade de apreciação da conveniência e oportunidade pelo administrador, podendo este escolher entre as múltiplas alternativas que lhe são apresentadas no projecto e optar, inclusivamente, por uma que não a óptima em termos estritamente ambientais. O essencial é a decisão final estar coberta de razoabilidade, estando motivada pelos estudos de impacto ambiental a que se procedeu. Tudo isto faz parte do procedimento decisório mas, na realidade, tal não significa que faça parte do conteúdo da decisão administrativa.

O direito ao procedimento deve ter em conta o direito de participação no procedimento administrativo, nos casos em que a administração execute actos administrativos que podem mais tarde acarretar ofensas ao ambiente.

No actual regime português, a decisão de AIA é tida como condição da existência de um futuro acto de licenciamento ou de autorização de projectos sujeitos a procedimento de AIA (que) só pode ser praticado após a notificação da respectiva DIA favorável ou condicionalmente favorável ou após o decurso do prazo necessário para a produção de deferimento tácito. Assim dispõe o artigo 19º do DL 69/2000.

A AIA tem como núcleo essencial o ambiente e a sua defesa, assim se convertendo numa obrigação por parte da Administração e num dever de participação dos cidadãos. Não basta apenas a sua consagração legal. A responsabilidade de cuidar do ambiente exige a conciliação entre a lei e a actuação dos particulares pois a passividade pode muitas vezes dar lugar a consequências nocivas no que à qualidade ambiental diz respeito. Ao ponderar a viabilidade económica de projectos alternativos e ao ter em consideração factores sociais, culturais e históricos, a AIA reflecte-se manifestamente na vida das pessoas. No entanto, para que a AIA atinja o seu objectivo de modo eficaz isto não é suficiente. É igualmente importante que os órgãos fiscalizadores cumpram o seu programa de controlo dos impactos ambientais.

Enquanto instrumento de política ambiental e de desenvolvimento sustentável, a Avaliação de Impacto Ambiental apresenta-se como um procedimento perfeitamente capaz de fornecer diretrizes a fim de minimizar os impactos que possam causar determinadas alterações prejudiciais no ambiente, atingindo o próprio ser humano. Sendo o Direito ao Ambiente considerado um direito económico, social e cultural, envolverá necessariamente um direito a prestações positivas do Estado e da sociedade. A tarefa é então conjunta pois todos têm o dever legal de conservar e proteger o Ambiente!

BIBLIOGRAFIA

Monografias, Artigos e Teses

ARAGÃO, Maria Alexandra; DIAS, José Eduardo Figueiredo, BARRADAS, Maria Ana; Presente e Futuro da AIA em Portugal: notas sobre uma “reforma anunciada” in Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, Ano I, N.º 2, 1998.

BAPTISTA, Mônica Augusto Benevides; O Princípio da Avaliação de Impacto Ambiental no Direito Internacional – relatório de estágio de mestrado para a cadeira de Direito Público do Ambiente, Lisboa, 2006.

GASPAR, Pedro Portugal; A Avaliação de Impacto Ambiental in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, N.º 14, Almedina, 2000.

ROCHA, Mário de Melo; O Princípio da Avaliação de Impacto Ambiental in Estudos de Direito do Ambiente, publicações Universidade Católica, Porto, 2003.

SILVA, Vasco Pereira da; Verde cor de direito: lições de direito do ambiente; Coimbra, Almedina, 2002.

 Inês dos Santos Mateus

N.º 19632