Os instrumentos do Direito do Ambiente

Tendo em conta a protecção do Ambiente, pretendo ao longo do presente trabalho tentar apresentar cada um dos vários instrumentos do Direito do ambiente, tendo em conda o duplo objectivo do mesmo “ preservar e promover”. Pois a protecção do ambiente passa em primeiro lugar pela radicação de uma consciência ambiental em todas as pessoas, seja na sua qualidade de cidadãos, consumidores, industriais ou ate de comerciantes. É preciso promover a adopção de uma nova atitude da sociedade face à protecção ambiental.

Antes de passar aos instrumentos do Direito do Ambiente, penso que seja importante fazer uma pequena referência ao caso das eco-etiquetas ou dito de outra forma dos rótulos. O mesmo consiste numa modalidade de prestação de informações e de orientações aos consumidores, de dorma a “promover produtos susceptíveis de contribuir para a redução de impactos ambientais negativos, por comparação com outros produtos do mesmo grupo, contribuindo deste modo para a utilização eficiente dos recursos e para um elevado nível de protecção do ambiente”, o seu regime consta do regulamento 1980/2000, de 17/7/2000 a sua origem remonta ao Regulamento do conselho nº 880/92/CEE, de 23/3/1992. O que está presente, é a combinação de um acto administrativo com um contrato e uma multiplicidade de actuações administrativas informais, que abrangem o controlo da qualidade dos bens e a promoção do rótulo ecológico, estando tudo isto inserido numa relação jurídica duradoura, segundo o Professor Vasco P. Silva. Desta forma chega-se a conclusão que a eco-etiqueta se enquadra nos instrumentos de mercado, que serem desenvolvidos mais a frente no presente trabalho, sendo que o que aqui está em causa é a utilização de bens de consumo como forma de preservação do meio-ambiente os chamados “produtos verdes”. Em suma a Administração actua de duas formas aqui, alem de verificar a qualidade ambiental do produto e de promover a sua produção de forma ecológica vai igualmente intervir no mercado mediante o fornecimento aos cidadãos de informações.

Planos de ordenamento do Território

O que temos aqui em mãos trata-se nada mais, nada menos do que actuações administrativas que obedecem a um esquema de fim/meio, dando lugar a actuações finalísticas ou por outras palavras normas “finalmente programadas”. Segundo a opinião do Prof. Vasco Pereira da Silva, devemos considerar estes planos como verdadeiros regulamentos administrativos, uma vez que no seu conteúdo encontramos disposições que gozam de generalidade como de abstracção. No caso inverso de os mesmos planos conterem decisões individuais e concretas já nos encontramos perante actos administrativos “destacáveis”. Por via do artigo 12º/1 do DL 380/99, de 22 de Setembro, os instrumentos de gestão territorial identificam os recursos e valores naturais, os sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território, bem como estabelecem as medidas básicas e os limiares de utilização que garantem a renovação e valorização do património natural. Estes planos têm como característica a vinculação directa quer de entidades públicas como de privadas à luz do artigo 3º/2 do RJIGT, isto em virtude das condicionantes que absorvem, constituem um quadro de referências do exercício de competências autorizativas concretas. Cumpre referir que estes planos detendo o protagonismo na tarefa de protecção do ambiente, não esgotam naturalmente as possibilidades de tutela no âmbito da planificação, como tal vou elencar mais instrumentos a nível territorial.

Em primeiro lugar temos os Instrumentos de desenvolvimento territorial, o que aqui esta em causa são instrumentos de caracter estratégico contendo grandes opções com relevância para a organização do território, como exemplos temos PNOT, PROT, PIOT ( arts 9º/1 a), b) e c) da LBOTU). Como contém as grandes opções em matéria de planeamento ocupam o topo da pirâmide regulamentar. Em seguida destaco os Instrumentos de planeamento territorial, que por sua vez estabelecem o regime do uso do solo, estabelecendo modelos de evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos. Como exemplos temos o PDM, PU e PP ( arts 9º/2 a), b) e c) da LBOTU) que por sua vez ocupam um lugar central no nosso sistema de planificação territorial. Por fim temos os Instrumentos de política sectorial, que tem como objectivo a concretização das políticas de desenvolvimento económico e social com incidência espacial, devendo-se ter em conta o disposto nos artigos 8º, c), 9º, nº3 e 10º, nº3 da LBOTU.

Actos autorizativos e licenças ambientais   

Podemos definir os actos autorizativos ambientais como as decisões através das quais os orgaõs administrativos competentes concretizam a conciliação entre o interesse, de caracter pessoal ou patrimonial do destinatário e o interesse publico e colectivo da gestão nacional dos componentes ambientais, ainda no âmbito das mesmas cumpre fazer referência ao DL 169/2012, de 1 Agosto. Ainda no âmbito do acto autorizativo, deve-se ter em conta a dupla vinculação, técnica e jurídica, a que o decisor se encontra adstricto, uma vez que se recorre à técnica para concretizar o conteúdo dos deveres de prevenção ínsitos no acto autorizativo quer no momento da emissão, quer durante a vida útil deste. Pequena referência às chamadas “melhores técnicas disponíveis”, pois a sua eleição constitui uma garantia de segurança e igualdade para os operadores como também representa um dado inarredável para a conformação da relação autorizativa de controlo integrado da poluição. Relacionas com estas últimas encontram-se as directivas de auto-vinculação, através das mesmas os órgãos decisores vão poder valer-se de orientações padronizadas, sector a sector, que lhes permitirão conformar os deveres de prevenção dos operadores da forma mais tecnicamente avançada possível e igualmente a mais economicamente viável para um operador médio. Além das MTD’s a administração conta com outros instrumentos na gestão do risco do acto autorizativo, sendo que estes instrumentos contribuem para a introdução de uma dose de prognose necessária à adaptação do acto autorizativo a novas circunstâncias de variada ordem. Como outros instrumentos, cabe elencar os relatórios de segurança e planos de emergência, periodicamente actualizados dão uma importante contribuição nesta matéria.

Contratos de promoção e de adaptação ambiental

A sua origem remonta a 1987, quando o legislador previu a possibilidade de celebração entre o Governo e os operadores, de contratos-programa com vista à redução gradual da poluição, desde que tal não importasse em riscos significativos para o ambiente, letra do artigo 35º/2 e 3 da LBA, foi daqui que surgiu a possibilidade de celebração de contratos de promoção e de adaptação ambiental. Em jeito de síntese vou tentar elencar as partes mais relevantes destes dois contratos, no que diz respeito aos contratos de promoção ambiental, destinam-se à promoção da melhoria da qualidade das águas e da protecção do meio aquático, segundo o disposto no artigo 68º, nº1 do DL, nº236/98, de 1 Agosto, daqui resulta que os mesmos são um instrumento simpático, porque incentivam à elevação dos padrões de protecção ambiental. Por outro lado no que diz respeito aos segundos, os mesmos tem em vista a adaptação à legislação ambiental em vigor, e à redução da poluição causada pela descarga de águas residuais no meio aquático e no solo, por via do artigo 78º, nº1 do DL nº236/98 de 1 de Agosto. Daqui resulta que estes visam permitir a derrogação das normas de descarga no sentido de degradar o índice de protecção aplicável, no intuito de aliviar as empresas do cumprimento de standards cuja implementação técnica importa custos elevados, ele surge portante em concretização de um imperativo de proporcionalidade, visando evitar males maiores sem com isso comprometer o objectivo da lei: prevenir a degradação da qualidade dos recursos hídricos. Quanto aos sujeitos destes contratos, cabe fazer a distinção de dois momentos, como sugere o Prof. Vasco Pereira da Silva, o momento da negociação/ celebração e o segundo momento da adesão ao contrato pré-estabelecido. No que diz respeito aos contratos de promoção, temos as associações representativas de sectores, por um lado, e o M. Ambiente e o ministério responsável pelo sector da actividade económica, por outro. Ao passo que nos contratos de adaptação os seus sujeitos são as associações representativas dos sectores industriais e agro-alimentares, por uma lado e o M.Ambiente e o ministério responsável pelo sector da actividade económica por outro. De referir que os ministérios não são sujeitos de direito, pois não são qualificados como pessoas colectivas nem órgãos, são sim simples serviços do Estado. Quanto ao objecto destes contratos, no que toca aos contratos de promoção ambiental, têm por conteúdo o estabelecimento de um prazo e a fixação de um calendário, nos termos dos quais os particulares se comprometem a seguir “normas de descargas mais exigentes do que as que se encontrem em vigor para o sector de actividade e para as empresas aderentes. Por outro lado no que toca aos contratos de adaptação ambiental, os mesmos versam sobre a concessão de um prazo e a fixação de um calendário para adaptação à legislação ambiental em vigor. Em sede de fiscalização, e no âmbito dos contratos de promoção ambiental, o plano e o calendário passam a ser os termos de referência para fiscalização da actividade das empresas, por via do artigo 68º, nº6 DL 236/98 de 1 de Agosto, em matéria de sanções deve-se ter em conta o disposto no artigo 68º, nº 7 e 8 do mesmo DL. Em sede de contrato de adaptação em matéria de fiscalização, os respectivos planos e calendário passam a ser aceites como referencia para a fiscalização da actividade das instalações das empresas aderentes no que respeita ao cumprimento das duas obrigações ambientais, letra do artigo 78º, nº6 do DL 236/98, em matéria de sanções remete para o disposto no artigo 78º, nº 7 e 8 do mesmo DL. Uma pequena e última nota referente a esta matéria, citando o Professor Vasco Pereira da Silva, uma vez que o mesmo ainda considera possível a autorização, no limite, de contratos de adaptação ambiental que se afastem de limites legais, a título excepcional, desde que isso seja susceptível de encontrar cabimento na previsão legislativa, não corresponda a uma situação de “fraude à constituição” ou “ à lei”, nem ponha em causa os princípios fundamentais da actuação administrativa (igualdade, proporcionalidade e imparcialidade).

Instrumentos preventivos, em especial

Vamos começar por analisar, a declaração de impacto ambiental doravante DIA, que se insere no procedimento de avaliação de impacto ambiental (AIA) que consta do DL 197/2005 de o de Novembro (RAIA). AIA e de tal importância que muitas Constituições a consideram imprescindível a tutela do Ambiente. O procedimento de AIA é aplicável a “projectos” públicos ou privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, conform tipificados no Anexo I ou enunciados no Anexo II à luz do artigo 1º/3, a) e b) do RAIA. Todos estes projectos deverão merecer um DIA favorável a emitir pelo Ministro responsável pela pasta do Ambiente para poderem prosseguir o seu percurso até ao licenciamento final, por via dos artigos 17º e 18º do RAIA. Não me vou debruçar sobre o procedimento da AIA, uma vez que o meu trabalho pretende focar o que demais importante existe em cada instrumento, pelo que não visa uma analisa profunda sobre cada um, dito isto cabe-me terminar citando Miguel Assis Raimundo e Tiago Souza D’Alte “ a decisão na AIA será sempre não óptima do pinto de vista ambiental: estar-se-á apenas a escolher o “mal menor”, já que as decisões essenciais já foram ou já deveriam ter sido tomadas a outro nível. É com intuito de colmatar tal falha que surge a directiva de avaliação ambiental estratégica (AAE). De destacar o seu posicionamento prévio e independente da existência de um qualquer projecto deixando-lhe campo aberto para uma verdadeira ponderação de alternativas, de hipóteses de aproveitamento, de uma determinada zona. O núcleo deste procedimento resido num relatório ambiental a elaborar pela entidade que aprovará o plano ou programa, de salientar que este documento, não se traduz numa descrição final da situação mas sim numa analisa inicial de base, será sujeito a discussão publica por período não inferior a 30 dias, devendo as suas conclusões, ser levadas à ponderação na elaboração do plano ou programa (artigo 9º do RAAE).

Licença Ambiental

A mesma apresenta como fontes a directiva nº96/61/CE, do Conselho, de 24 de Setembro e surge como resposta da União Europeia ao problema da disseminação de licenças de emissões poluentes e à transferência de poluição entre componentes ambientais que a descoordenação da sua atribuição potencialmente provoca. Como objectivo deste acto administrativo diz respeito à prevenção e ao controlo integrados da poluição proveniente de certas actividades, mediante o estabelecimente de medidas destinadas a evitar ou, quando tal não for possível, a reduzir as emissões, de actividades poluentes para o ar, água ou o solo, assim como conseguir a prevenção e o controlo dos ruídos e da produção de resíduos (de acordo com o artigo 1º, nº1 do DL nº194/2000 de 21 de Agosto). Para sabermos o limiar permitido de emissões, devemo-nos socorrer de critérios tais como “capacidade de produção” e pelos “rendimentos”, por via do disposto no nº 2, do Anexo I, do DL nº194/2000, de 21 de Agosto. Quanto a marcha do processo, cabe-me referir apenas, visto não estar a fazer uma análise profunda, que a mesma cabe aos particulares, sendo que o privado apresenta o pedido perante a entidade coordenadora do licenciamento ou da autorização de instalação, a autoridade administrativa remete o pedido à Direcção-regional do Ambiente tecnicamente competente na área de localização da instalação (artigo 19º, nº1 do DL nº194/2000 de 21 de Agosto). No que diz respeito ao seu conteúdo, cabe destacar, que o mesmo é temporário, já que a licença e concedida por um período determinado, findo o qual caduca, a menos que seja solicitada a sua renovação, sendo igualmente precário já que a sua renovação pode ser exigida, antes do respectivo termo, por iniciativa administrativa, em caso de alteração das circunstancias de facto e de direito, que estão na base da sua atribuição. Em síntese, estamos perante um acto administrativo, inserido num procedimento faseado, que constitui uma condição essencial para a emissão, e que pré-determina o conteúdo, de um posterior acto de licenciamento ou de autorização da instalação, criando assim direitos e igualmente deveres e encargos para o seu titular, integrando-se numa relação jurídica duradoura e multilateral. Por fim com a revisão introduzida pelo DL 173/2008, é agora possível requerer-se a realização simultânea daquele procedimento (licença ambiental) com a AIA à luz do artigo 12º/3 do RLA.

Instrumentos Repressivos

Podemos afirmar, que não havendo obrigação de criação de sanções expressamente decorrente da Constituição, certo se torna que a impunidade dos agentes de danos ecológicos de afigura como inconcebível no contexto de prevenção para que a Constituição aponta. No entanto, com a entrada em vigor da directiva 2008/99/CE, relativa à protecção penal do ambiente, contribuiu para o reforço da tutela penal nacional do ambiente. Temos ainda os crimes ecológicos introduzidos pela revisão ao código penal de 1995 (artigos 278º, 279º e 280º CP) e ainda os crimes de transferência de resíduos e descarga de substâncias lesivas da camada de ozono, introduzidos pelos nº 1 e 2 do artigo 279ºA do CP, em 2011. No âmbito da via contraordenacional na tutela ambiental, devo referir a lei-quadro das contraordenações ambientais, doravante LQCOA, Lei 50/2006. Nos termos do seu artigo 1º/2, como definição de contraordenação ambiental, temos “todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal correspondente à violação de disposições legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma coima”, segunda a Professora Carla Amado Gomes, trata-se aqui se uma fórmula perigosa, porque se afigura como imprecisa. Na verdade a proximidade entre o direito contraordenacional e o penal é grande, e como tal essa dimensão de especialização pode pesar a favor dos tribunais.

Instrumentos de Mercado

Não estarei a dizer algo novo, quando saliento que a tarefa de protecção ambiental, e árdua e por sua vez cara. Árdua uma vez que a gestão racional implica o refreamento dos hábitos de consumo, bem como de realidades que se pensava ser infinitas. Cara porque a manutenção do padrão de progresso económico com a salvaguarda do ambiente, implica investimentos vultuosos. Logo e necessário aliciar consumidores e empresas para as vantagens de proteger o ambiente, sendo este o objectivo destes instrumentos de mercado. Um dos exemplos mais conhecidos, deste tipo de instrumentos, trata-se do mercado de títulos de emissão de CO2, constituído tendo por base o Protocolo de Quioto, trata-se no entanto de um mercado obrigatório. Isto justifica-se pela vinculação da EU ao cumprimento das metas de Quioto, como bem explica o Professor Tiago Antunes “ O CELE prossegue de forma simultânea, um objectivo ambiental e um objectivo económico. Do ponto de vista do objectivo ambiental, o mesmo e alcançado pela estipulação, a priori, do tecto máximo de poluição que pode ser globalmente emitida. Do lado económico, o mesmo e cumprido por via da livre circulação das licenças de emissão, o que permite aos agentes económicos negociar entre si com vista a maximizar os respectivos proveitos e globalmente, permite atenuar os custos do combate à poluição.

Quanto aos instrumentos voluntários, temos o já elencado, rótulo ecológico, apenas acrescento que se aplica a bens e serviços distribuídos, consumidos ou utilizados no espaço económico europeu (o que inclui os 27 Estados-Membros + Islândia, Liechtenstein, Noruega e Suiça). Apresentado como vantagens, a recognoscibilidade, por ser único em toda a EU, selectividade e de transparência. Como outros exemplos deste tipo de instrumentos, por não serem obrigatórios, temos o mercado de resíduos, criado pelo DL 210/2009, de 3 Setembro, mercado de licenças e concessões e de cedências temporários de títulos de utilização do domínio hídrico, etc.

Conclusão

Com o presente trabalho, tive como objectivo a demonstração do leque de instrumentos, que o direito do ambiente tem a sua disposição como meio de tutela face aos perigos que o podem afectar. Sendo o ambiente um bem público, a tarefa de preservação e promoção é uma missão não só das entidades locais como igualmente das regionais, estaduais e estatais, pelo que estas devem ter em conta os presentes instrumentos e munir-se deles nas suas relações, uma vez que estamos no âmbito do direito administrativo, isto assume especial relevância, pois o mesmo pauta-se pelas relações multilaterais e como todas estas entidades não se podem demitir do cumprimento de todos os deveres e obrigações ambientais que decorrem para as mesmas da adopção de cada um destes instrumentos. Como tal penso que os mesmos deverão ser aprofundados e susceptíveis de actualizações quer a nível interno como comunitário por forma a aperfeiçoar a tutela que garantem ao meio ambiente, porque se o mesmo e de todos penso que cabe a todo o ser humano contribuir para o seu desenvolvimento sustentável tal como preservação para que o mesmo subsista por vários anos.

 

Bibliografia

CARLA AMADO GOMES / TIAGO ANTUNES, «Colectânea de Legislação de Direito do Ambiente», 2 volumes, AAFDL, Lisboa, 2009.

GOMES CANOTILHO, «Introdução ao Direito do Ambiente», Universidade Aberta, Lisboa, 1998.

CARLA AMADO GOMES, «Introdução Ao Direito Do Ambiente», AAFDL, Lisboa, 2012

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente», Almedina, Coimbra, 2002.