A avaliação do impacto ambiental[1] tem como objectivo
analisar os possíveis efeitos negativos que um determinado projecto público ou
privado possa provocar ao ambiente. Todos os impactos susceptíveis de causar
danos ambientais serão ponderados e analisados no procedimento de aprovação ou
não do projecto.
A avaliação do impacto ambiental foi consagrada na Lei de Bases do Ambiente
nos seus artigos 30º e 31º e, posteriormente no Decreto-lei nº186/90.
Actualmente, encontra-se prevista no Decreto-lei 69/2000 (alterado pelos DL
197/2005 e DL 183/2007) que transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva
nº85/337 CEE (com as alterações introduzidas pela Directiva nº97/11/CE).
Assim, nos termos do Diploma nº69/200, estão sujeitos à avaliação do
impacte ambiente, os projectos mencionados no anexo I e II do presente diploma,
e ainda, aqueles que em função das suas especiais características, dimensão e
natureza, devam ser sujeitos a essa avaliação (art.1º).
No âmbito do procedimento de AIA inclui-se a participação pública, cabendo
ao Instituto do Ambiente a publicitação do Estudo do Impacto Ambiental, o
período e forma de participação dos interessados.
A fiscalização do cumprimento das disposições previstas no presente diploma
e o respectivo sancionamento são da competência do Instituto do Ambiente, sem
prejuizo das competências de fiscalização próprias das entidades licenciadoras
ou competentes para autorizar o projecto. São ainda previstas um conjunto de
contra-ordenações e sanções acessórias.
O infractor está sempre obrigado à remoção das causas da infracção e à
reconstituição da situação anterior à prática da mesma. Caso não seja possível,
o infractor é obrigado a executar as medidas necessárias para reduzir ou
compensar os impactes provocados. No caso destas medidas compensatórias não
sejam executadas ou no caso de o serem, não eliminarem integralmente os danos
causados ao ambiente, o infractor fica constituído na obrigação de indemnizar o
Estado.
Este procedimento é, assim, uma apreciação prévia dos efeitos
significativos de um determinado projecto para o ambiente. Todo este
procedimento tem por fim último conceder, ou não, uma licença. Está aqui
patente o princípio ambiental da prevenção pois quer-se evitar uma futura lesão
ambiental.
Não deixa de ser, no entanto, também um instrumento de realização dos
princípios do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos
recursos disponíveis. Nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva[2] será assim porque
“introduz o factor ambiental na tomada de decisões administrativas, obrigando à
análise e à contraposição dos benefícios económicos com os prejuízos ecológicos
de um determinado projecto, permitindo assim apreciar a sustentabilidade
ambiental de uma actividade que pode ser relevante em termos de desenvolvimento
económico (…) e obriga à utilização de critérios de eficiência ambiental, de
forma a optimizar a utilização dos recursos disponíveis, na avaliação da
actividade projectada.”
No entanto, diz-nos o artigo 3º do Decreto-lei 69/2000, que em
circunstâncias excepcionais e devidamente fundamentadas, o licenciamento ou a
autorização de projecto específico pode ser efectuado com dispensa, total ou parcial,
do procedimento de AIA.
Isto é, pretende-se que o processo prossiga sem que tenha lugar o
procedimento de AIA em circunstâncias excepcionais e urgentes.
Esta dispensa depende, todavia, de um acto administrativo que dispense o
proponente do cumprimento legal de sujeitar o seu projecto ao procedimento de
avaliação do impacto ambiental.
Esta possibilidade já existia no DL.186/90 onde, verificadas certas
situações, se podia dispensar o procedimento de AIA. A dispensa de AIA
foi regulada também pelo Direito da União Europeia, nomeadamente na Directiva
aia. É por influência desta que a dispensa pode ser concedida total ou
parcialmente (art.2/nº3 da Directiva).
O pedido de dispensa deve ser apresentado a entidade competente que concede
a licença do projecto e tem como requisitos estar em causa uma circunstância
excepcional e ser fundamentada, referindo a descrição do projecto, com a
identificação dos seus principais efeitos no ambiente (art.3º/nº2). Este é o
primeiro passo do procedimento de dispensa.
A entidade responsável pelo licenciamento, ao qual foi apresentado o
pedido, analisa-o no prazo máximo de 15 dias remetendo de seguida, e juntamente
com o seu parecer, para a autoridade de AIA (art.3º/nº3) que no prazo de 30
dias envia o seu parecer ao ministro responsável pela área do ambiente
(art.3º/nº4). Se o parecer for favorável deverá conter medidas de minimização
dos efeitos ambientais considerados relevantes e que serão impostos no licenciamento
sob pena de nulidade do mesmo.
Por fim chega-se à etapa da decisão que cabe ao ministro responsável pela área
do ambiente e o ministro da tutela. Estes devem pronunciar-se no prazo de 20
dias após a entrega do parecer da autoridade de AIA (art.3º/nº7). O deferimento
do pedido determina as medidas que deverão ser impostas no licenciamento do
projecto, com vista à minimização dos impactes ambientais considerados
relevantes. Esta decisão positiva deverá ser comunicada ao proponeten, à
entidade licenciadora e a autoridade de AIA. A ausência da decisão no prazo dos
vinte dias resulta num indeferimento da pretensão (art.3º/nº11)[3].
A obrigatoriedade de a autoridade de AIA, quando emite um parecer favorável
à dispensa, prever medidas de minimização dos impactes ambientais considerados
relevantes vai para além da transposição da Directiva.
Uma crítica que é feita, nomeadamente por Catarina Moreno Pina, refere-se à
impossibilidade de participação pública no procedimento de dispensa de AIA[4]. A autora entende que o
direito fundamental de participação pública deveria ser obrigatório na medida
em que esse é importante, ainda para mais num caso em que se dispensa de AIA um
projecto que à partida estaria sujeito, sob pena de se inverter todo o espírito
do procedimento de AIA[5]. [1] Ou seja, se há o procedimento normal de AIA será
complexo e há o envolvimento de diversas entidades e participação pública; se há
dispensa basta um simples requerimento do proponente, sem controlo eficiente
por parte da Administração. Ora isto não faz sentido. Uma solução seria aplicar-se os artigos 14º e 15º com as necessárias
adaptações.
No entender de Catarina Moreno Pina[6], dada a importância do
procedimento de AIA na protecção do ambiente, a admitir situações de dispensa
de AIA, as mesmas apenas deveriam ocorrer em casos verdadeiramente excepcionais
que deveriam estar expressamente concretizados e determinados na lei, sob pena
de se abrir portas a uma discricionariedade não justificável.
O Professor Vasco Pereira da Silva também julga que este regime de dispensa
de AIA coloca dois problemas: o saber em que consistem as dispensas parciais de
procedimento e a abertura a uma discricionariedade da Administração.
Quanto ao primeiro problema, parece que o legislador não se refere a
dispensa de partes do procedimento de AIA, mas sim ao conteúdo da decisão, que
pode ser apenas parcialmente favorável ao proponente. Deve, portanto,
interpretar-se a expressão “parcial” no sentido de “se referir aos casos em que
a dispensa de procedimento vem acompanhada da indicação de medidas de minimização
dos impactos ambientais, as quais devem ser decretadas pelas autoridades
administrativas competentes para o licenciamento posterior.
No que se refere à discricionariedade da Administração, está patente no
facto que a lei apenas exigir como requisitos as circunstâncias excepcionais e
a necessidade de fundamentação, e de não densificar o conceito de
excepcionalidade. Ora, isto remete para uma apreciação e juízo da Administração.
A minha opinião vai no sentido destes autores. Não
se entende que uma dispensa que poderá trazer graves prejuízos ao ambiente seja
sujeita a uma avaliação insuficiente e deficiente tendo por base apenas os
elementos que o proponente refere no pedido de dispensa (descrição do projecto
e indicação dos seus principais efeitos para o ambiente). Neste caso,
dever-se-ia exigir que o proponente acompanhasse o pedido de dispensa de um
estudo do impacto ambiental. Seria melhor também o legislador proceder a uma detalhada
tipificação das circunstâncias e condições que poderão levar a um caso de
dispensa. Mas enquanto tal não é modificado, deve ter-se a noção que a
excepcionalidade da figura nunca poderá afastar a ponderação de interesses
ambientais.
Carla Silva, nº19532
[1] Doravante
AIA
[2] Silva, Vasco Pereira, Verde cor de Direito, Lições de Direito do
Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002
[3] Será um indeferimento tácito que
agrada à maioria da Doutrina na qual se inclui o Professor José Figueiredo
Dias.
[4] A participação pública é obrigatória
nos casos de procedimento de AIA, em que até estão previstas regras específicas
para o exercício de direito de participação pública (Art.14º e 15º).
[6] Pina, Catarina Moreno, Os regimes de avaliação de impacte ambiental
e de avaliação ambiental estratégica, Lisboa, Tese de mestrado,
Administração Pública, Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2010
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