AVALIAÇÃO DO IMPACTO AMBIENTAL
1 - Direito Comunitário
Nos anos 50 do século XX, a preocupação com o meio
ambiente ainda não contava com a atenção da comunidade internacional, pelo que
o Tratado de Roma não fez qualquer menção à protecção ao ambiente.
Só com o Acto Único Europeu, em 1987, é que foi feita
referência às competências ambientais da Comunidade Europeia, pois a questão
ambiental emergente começou a exigir soluções a nível internacional. Deste modo
o Acto Único Europeu foi de uma grande importância para a formação e
consolidação do Direito Comunitário do Ambiente.
Com o Tratado de Maastricht, de 1992, foi consagrada
uma visão mais geral de desenvolvimento sustentável e que respeite o ambiente[1],
onde foi inserido o princípio da precaução juntando-se aos princípios já
existentes.
Por outro lado, foi com o Tratado de Amesterdão que o
artigo 2º melhorou consideravelmente em relação à versão do Tratado de
Maastricht onde estabelece uma relação mais estreita com a prática da política
ambiental contemporânea[2].
Por fim, com o Tratado de Lisboa (2007), em matéria
de ambiente discutiu-se um tema que tem estado em ascensão no cenário ambiental
– as alterações climáticas – que devem ser consideradas como um objectivo específico
da política ambiental da UE. Com esta evolução foi concretizado no artigo 191º
TFUE (ex-artigo 174º TCE) o seguinte:
“1. A política da União no domínio do
ambiente contribuirá para a prossecução dos seguintes objectivos:
- a preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente,
- a protecção da saúde das pessoas,
- a utilização prudente e racional dos recursos naturais,
- a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar
os problemas regionais ou mundiais do ambiente, e designadamente a combater as
alterações climáticas.
2. A política da União no domínio do
ambiente terá por objectivo atingir um nível de protecção elevado, tendo em
conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União.
Basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção,
prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do
poluidor-pagador.
Neste contexto, as medidas de harmonização destinadas a satisfazer
exigências em matéria de protecção do ambiente incluirão, nos casos adequados,
uma cláusula de salvaguarda autorizando os Estados-Membros a tomar, por razões
ambientais não económicas, medidas provisórias sujeitas a um processo de
controlo da União.
3. Na elaboração da sua política no domínio
do ambiente, a União terá em conta:
- os dados científicos e técnicos disponíveis,
- as condições do ambiente nas diversas regiões da União,
- as vantagens e os encargos que podem resultar da actuação ou da
ausência de actuação,
- o desenvolvimento económico e social da União no seu conjunto e o
desenvolvimento equilibrado das suas regiões.
4. A União e os Estados-Membros cooperarão,
no âmbito das respectivas atribuições, com os países terceiros e as
organizações internacionais competentes. As formas de cooperação da União podem
ser objecto de acordos entre esta e as partes terceiras interessadas.
O disposto no parágrafo anterior não prejudica a capacidade dos
Estados-Membros para negociar nas instâncias internacionais e celebrar acordos
internacionais.”
No que diz respeito às Directivas, estas também tem
sido importante em matéria de legislação ambiental, pois tem contribuído muito
para a legislação dos Estados-Membros que “têm andado a reboque do impulso
comunitário”. Deste modo, o procedimento administrativo de avaliação de impacto
ambiental tem sido impulsionado pelas Directivas comunitárias, das quais se
destacam a Directiva 85/337[3],
97/11[4]
e 2003/35[5].
O procedimento administrativo de Avaliação de Impacto
Ambiental teve a sua manifestação inicial nos EUA, com o National Environmental
Policy Act de 1969. Sendo que na Europa só em 1985 com a Directiva 85/337/CE
foram definidas as regras procedimentais de Avaliação de Impacto Ambiental.
2- Ordem Jurídica Portuguesa
Conforme
vimos, o Direito Comunitário regulou o procedimento administrativo através de
várias directivas, que foram transpostas para o nosso ordenamento jurídico,
surgindo assim o DL 186/90 que foi substituído posteriormente pelo DL 69/2000[6],
que estabelece o procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental.
Este procedimento destina-se a verificar as consequências ecológicas de um
determinado projecto, procedendo à ponderação das vantagens e desvantagens em
termos de repercussão para o meio ambiente, ou seja, está aqui em causa o
regime jurídico de avaliação de projectos públicos e privados que analisa os
efeitos ambientais susceptíveis de serem produzidos por força da instalação e
funcionamento da obra em causa.
Com a
avaliação do impacto ambiental, vai ser possível evitar ou de certa forma
acautelar as possíveis lesões para o ambiente, pois vai-se apreciar as
repercussões ambientais de um dado projecto, num momento prévio ao da forma de
actuação administrativa necessária para que tal actuação projectada possa ter
lugar. Está aqui em causa o princípio da
prevenção, pois o procedimento administrativo de avaliação do impacto
ambiental consiste em identificar potenciais efeitos significativos de um
projecto no meio ambiente, que decorra de obra pública ou privada, e impedir
que esses projectos se venham a realizar ou a determinar a sua alteração com
vista a impedir danos irreversíveis e a minimizar danos, bem como o princípio do desenvolvimento sustentável
e do aproveitamento racional dos
recursos disponíveis, pois vai ser feita uma análise dos benefícios
ecológicos e dos prejuízos ecológicos de um determinado projecto, “permitindo
assim apreciar a sustentabilidade ambiental de uma actividade que pode ser
relevante em termos económicos”, e com a utilização de critérios de “eficiência
ambiental ” para optimizar a utilização dos recursos disponíveis, na avaliação
da actividade projectada.
O DL 69/2000
definiu avaliação de impacto ambiental (AIA) como um instrumento de carácter
jurídico preventivo – art.2 al. e)[7],
em que como já referimos, procura-se através deste procedimento determinar
quais os efeitos negativos no projecto no meio ambiente e analisar se é ou não
aceitável o projecto. No caso de os impactos forem intoleráveis é proferida uma
declaração negativa de impacto ambiental, pelo que o projecto não se pode
concretizar. Mas no caso de mesmo que os impactos sejam negativos forem
susceptíveis de serem mitigados e sendo toleráveis será permitida a
concretização do projecto, contudo este fica sujeito às condições impostas por
esse carácter de tolerabilidade.
3- Regime Jurídico do DL69/2000
Nos termos do
artigo 1º do DL69/2000, a avaliação de impacto ambiental tem um âmbito de
aplicação amplo[8], pois
abrange “os projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos
significativos no ambiente” – nº1. Estando também submetidos à avaliação de
impacto ambiental de acordo com o nº3 “os projectos tipificados no anexo I e II”
bem como por decisão do membro de Governo “os projectos que em função da sua
localização, dimensão ou natureza são susceptíveis de provocar um impacto no
ambiente” – nº5. Ainda quanto ao âmbito de aplicação, verificamos que no nº6,
há uma delimitação negativa, pois a avaliação de impacto ambiental “não se
aplica a projectos destinados à defesa nacional” mas ressalva que a aprovação e
execução destes projectos possam ter em consideração o respectivo impacto
ambiental.
No artigo 2º
podemos observar uma lista extensiva de conceitos, que o Professor Vasco
Pereira da Silva crítica pois a “feitura das leis deveria sempre procurar a
mais correcta regulação da matéria, sem cair em tentações definitórias de ordem
conceptual ou doutrinária” e prossegue dizendo que “a enunciação de conceitos
pode fazer algum sentido em fontes comunitárias, dada a diversidade de
tradições e sistemas jurídicos, bem como para evitar equívocos de linguagem
pelo que não há qualquer justificação no quadro da ordem jurídica portuguesa” [9]
A dispensa do
procedimento de avaliação de impacto ambiental, vem prevista no art.3º, em que
“em circunstâncias excepcionais e devidamente fundamentadas” pode o
licenciamento ou a autorização de um projecto ser dispensado total ou
parcialmente[10] do
procedimento de avaliação de impacto ambiental – nº1. Esta dispensa depende da
iniciativa dos proponentes através de requerimento devidamente fundamentado à entidade
competente – nº2. Depois a decisão acerca da dispensa do procedimento cabe ao
Ministro do Ambiente e ao ministro da tutela – nº7 – na sequência do parecer da
entidade responsável pelo licenciamento ou autorização – nº3 – e do parecer da
autoridade de AIA que sendo favorável à dispensa tem que conter medidas de
minimização dos impactos ambientais, bem como a necessidade de proceder a outra
forma de avaliação, quando tal se justifique - nº4. Sendo a decisão do
ministros responsáveis de dispensa esta tem que ser comunicada à Comissão
Europeia, nos termos do nº8. O Professor Vasco Pereira da Silva, critica esta
dispensa de procedimento só através de um simples requerimento ainda que devidamente
fundamentado, apresentado pelo proponente. Diz o Professor que antes se deveria
exigir ao proponente pelo menos a apresentação de um estudo de impacto
ambiental, para que a Administração possa estar em melhores condições de tomar
uma decisão acertada.
No âmbito da
avaliação de impacto ambiental, intervêm de acordo com o art.5º as seguintes
entidades:
a)
Entidade licenciadora (art.5º al.a) e art.6º), a
quem cabe a decisão do procedimento autorizador;
b)
Autoridade de AIA (art.5º al.b) e art.7º), que
tanto pode ser a Agência Portuguesa do Ambiente (APA)[11]
como as direcções regionais do ambiente, a quem cabe a responsabilidade
principal na condução do ambiente;
c)
Comissão de avaliação (art.5º al.c) e art.9º),
que para cada procedimento de avaliação de impacto ambiental é nomeada uma
comissão de avaliação com um número ímpar de elementos. Esta comissão cabe
apreciar a componente técnica do procedimento e a elaboração do parecer técnico
final;
d)
Entidade coordenadora e apoio técnico (art.5º
al.d) e art.10º), que são os da Agência Portuguesa do Ambiente, onde também se
cria um conselho consultivo de AIA;
e)
Ministro do Ambiente, embora não apareça no
elenco do art.5º, a este cabe a decisão de impacto ambiental (DIA) – art.18º/1
O procedimento
de avaliação de impacto ambiental está regulado nos artigos 12º e ss, e envolve
diferentes etapas das quais se destacam pela sua importância o estudo de
impacto ambiental (EIA) e a declaração de impacto ambiental (DIA).
De acordo com
o art.12º, o procedimento de AIA é de iniciativa do proponente que apresenta um
estudo de impacto ambiental (EIA) à entidade licenciadora, isto se o não fizer na
fase preliminar e facultativa prevista no artigo 11º. Este estudo é acompanhado
do respectivo estudo prévio ou do projecto sujeito a licenciamento, bem como de
todas as informações necessárias consoante o caso e tem que incluir as
directrizes da monitorização.
Depois a
entidade licenciadora tem que enviar todos os documentos relevantes para a
autoridade de avaliação de impacto ambiental[12],
a qual depois nomeia uma comissão de avaliação para apreciação técnica[13],
que no prazo de 30 dias deve emitir um parecer preliminar sobre a conformidade
do estudo de impacto ambiental, que será enviado, para parecer, às entidades
públicas competentes para a apreciação do projecto – art.13º.
Segue-se a
fase de publicitação do procedimento de AIA, bem como a discussão pública e
participação dos interessados – art.14º e 15º - a qual poderá ser através de
audiências públicas a realizar nos termos do artigo 15º ou pode ser por
qualquer outra forma adequada de acordo com a decisão da autoridade de AIA.
Terminada a
discussão pública, a comissão de avaliação elabora um parecer final que é
remetido à autoridade de AIA e esta por sua vez deve remeter ao ministro
responsável pela área do ambiente a proposta de decisão de impacto ambiental.
O último passo
da marcha do processo é a decisão de impacto ambiental da competência do Ministro
responsável pela área do ambiente (actualmente Ministério da Agricultura, do
Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território). Esta decisão está regulada
nos artigos 17º e ss.
O procedimento
que acabamos de ver, suscita alguns problemas, nomeadamente o da sua excessiva
complexidade, pois nele se faz intervir um elevado número de autoridades
administrativas, o que torna de certa forma um procedimento burocrático. Por
outro lado observa-se uma “complexidade da “cadeia” decisória, repartida em
três níveis, o da comissão de avaliação, o da autoridade de AIA e o do Ministro
do Ambiente. Verificando-se também uma grande margem de decisão, ou de
discricionariedade, dos órgãos do topo da cadeia”[14].
Na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva a existência destes três níveis
de decisão não é razoável, pelo que aponta duas soluções: ou a autoridade da
AIA não se destina a ter nenhuma efectiva relevância decisória e a sua intervenção
torna-se supérflua, ou então a autoridade da AIA torna-se a entidade central
deste procedimento, podendo o ministro delegar nela a competência decisória em
matéria de avaliação ambiental.
Declaração de
impacto ambiental - conteúdo:
O artigo 17º nº1
indica-nos que a decisão sobre o procedimento de avaliação de impacto ambiental
pode corresponder a um de três tipos: favorável, condicionalmente favorável ou
desfavorável. Pode ainda ocorrer nos termos do artigo 19º um deferimento tácito
se a administração nada comunicar à entidade licenciadora no prazo de 140 ou de
120 dias consoante se trate de um projecto constante no anexo I ou no caso de
outros projectos respectivamente, prazo que é contado a partir da data da
recepção da documentação apresentada pelo proponente.
A decisão de
impacto ambiental vai ser condição da existência de um futuro projecto, sendo
que o acto de licenciamento ou de autorização só pode ser praticado “após a
notificação da respectiva DIA favorável ou condicionalmente favorável ou após o
decurso do prazo para a produção de deferimento tácito” – art.20 nº1.
A declaração
de impacto ambiental tem significativa força jurídica porque vincula a entidade
que decide sobre se o projecto vai ou não realizar-se. Pois se houver uma DIA desfavorável
vai determinar o indeferimento do pedido de licenciamento ou de autorização do
projecto, pois do ponto de vista ecológico os prejuízos são superiores a
quaisquer benefícios que o projecto poderia originar. Sendo assim, só através
de uma DIA favorável ou condicionalmente favorável é que pode ser adoptada uma
decisão de autorização ou de licenciamento, mas tal não significa que haja um
dever de licenciar o projecto, já que a sua decisão envolve a apreciação e a
ponderação de outros valores. Através desta força jurídica a lei estabelece que
os actos administrativos praticados em desrespeito pela decisão de impacto
ambiental são nulos – art.20º/3. A decisão de impacto ambiental é um acto
administrativo que é pressuposto de um futuro acto licenciador. Decisão esta
que procede a uma análise dos custos/benefícios de determinada actividade em
razão de critérios ambientais. Assim entende o Professor Vasco Pereira da Silva
que esta decisão é recorrível contenciosamente sempre que seja lesiva de
direitos dos particulares nos termos do art.120º CPA e art.268º/4 CRP.
O procedimento
de avaliação de impacto ambiental é público, o que mostra a importância do
princípio da publicidade para o sucesso do procedimento[15]
– art.22º e ss. Assim a publicidade das informações é decisiva, pois no caso de
não se ter acesso à informação, o princípio da participação não se pode
concretizar[16], isto
porque, para que haja uma participação efectiva da sociedade nas decisões
públicas tem que haver uma disponibilização de informação acessível a todos os
cidadãos. Na fase de consulta pública a sociedade civil tem de poder participar
ciente dos interesses que estão em jogo, contribuindo assim criticamente para
que seja tomada a melhor decisão ambiental.
O DL 69/2000
veio estabelecer na secção V – art.27º e ss – a instauração de um
pós-procedimento, que como é evidente só tem sentido nos casos de uma decisão
de impacto ambiental favorável ou condicionalmente favorável. Isto justifica-se
pois a avaliação de impacto ambiental é o resultado de um procedimento faseado
e a decisão de impacto ambiental é um acto administrativo, que pode vir a dar
origem a uma relação duradoura entre o particular e a Administração, no quadro do
exercício de uma actividade continuada, que se encontra regulada e condicionada
em razão da sua importância ambiental. Esta pós-avaliação tem como finalidades
a avaliação da conformidade do projecto de execução com a decisão de impacto
ambiental, a determinação da eficácia das medidas previstas, de modo a
minimizar ou a compensar os impactos negativos e potenciar os impactos
positivos e por fim a análise da eficácia do procedimento de avaliação de
impacto ambiental realizado.
Este regime de
pós-avaliação, é destinado a acompanhar o impacto ambiental do procedimento
licenciado ao longo de todo o período da sua execução e que por isso é
estabelecido deveres de colaboração dos particulares (através do Relatório e
parecer de conformidade com a DIA –art.28º), poderes de fiscalização e de
acompanhamento periódicos pela autoridade de avaliação de impacto ambiental
(através da monitorização –art.29º, auditoria – art.30º e do acompanhamento
público – art.31º) e poderes de sanção em caso de incumprimento –art.35º-A e
ss. É garantido o acesso à justiça por parte do público interessado,
incluindo-se as ONGs, que pode impugnar a legalidade de qualquer decisão, acto
ou omissão. É também definido no quadro da responsabilidade ambiental
contra-ordenações e a fixação de sanções em função da gravidade daquelas.
Por fim, só
uma referência ao projectos que possam ser susceptíveis de causar um impacto
ambiental significativo no território de outro Estado-membro da UE. Neste caso,
o projecto é enviado diplomaticamente às autoridades do Estado passível de ser
lesado, bem como a informação sobre eventuais impactos transfronteiriços e
ainda toda a informação sobre a natureza da decisão que pode vir a ser tomada.
As entidades desse Estado-membro podem vir a contribuir para a formação da
decisão concretizando-se deste modo o princípio da cooperação internacional – art.32º
e ss. O mesmo acontece para o caso de dispensa de procedimento, em que o
projecto possa vir a ter impactos significativos no ambiente de um ou mais
Estados-membros, esses Estados tem que ser consultados - art.3º/5 e 6.
4 - Conclusão
Sendo a
avaliação de impacto ambiental prévio ao licenciamento ou autorização da
actividade, esta apresenta inúmeras vantagens como é o caso do princípio da
prevenção da política de ambiente, o envolvimento de menores custos
financeiros, a participação activa no processo por parte das populações
envolvidas. Desta forma este procedimento administrativo garante que os
principais impactos significativos sobre o ambiente serão alvo de avaliação e tidos
em conta. Assim antes de a administração tomar uma decisão de licenciamento de
um dado projecto, vai conseguir através do procedimento de AIA eliminar ou
minimizar os impactos negativos no ambiente, bem como potenciar os impactos
positivos. Por outro lado a pós-avaliação que é um momento de verificação das
previsões efectuadas nas fases anteriores do procedimento, permite que a
autoridade de AIA possa intervir sempre que encontre alguma irregularidade que possa
surgir no decurso da relação duradoura que é estabelecida, protegendo-se desta
forma o ambiente.
Bibliografia:
Canotilho, Gomes “Introdução ao Direito do Ambiente”,
Universidade Aberta, Lisboa, 1998
Gomes, Carla Amado “Direito e biodiversidade”, Curitiba,
Juruá, 2010.
Silva, Vasco Pereira da “Verde Cor de Direito – Lições de
Direito do Ambiente”, Almedina, Coimbra, 2002
Vieira, Germano Luiz Gomes, “Protecção ambiental e
instrumentos de avaliação do ambiente”, Arraes, 2011
[1] Art.2º na
versão introduzida pelo Tratado de Maastricht: “A
Comunidade tem como missão, através da criação de um mercado comum e de uma
União Económica e Monetária e da aplicação das políticas ou acções comuns a que
se referem os artigos 3º e 3º-A, promover, em toda a Comunidade, o
desenvolvimento harmonioso e equilibrado das actividades económicas, um
crescimento sustentável e não inflacionista que respeite o ambiente, um alto grau de convergência dos
comportamentos das economias, um elevado nível de emprego e de protecção
social, o aumento do nível e da qualidade de vida, a coesão económica e social
e a solidariedade entre os Estados-membros.”
[2] Art.2º na
versão introduzida pelo Tratado de Amesterdão: “A Comunidade tem como missão, (…)
um elevado nível de protecção e de
melhoria da qualidade do ambiente, o aumento do nível e da qualidade de
vida, a coesão económica e social e a solidariedade entre os Estados-Membros”.
[3]
Directiva nº85/337/CEE, do Conselho, de 27 de Junho, JOCE nºL175, de 5 de Julho
de 1997.
[4]
Directiva nº97/11/CEE, do Conselho, de 3 de Março, JOCE nºL73, de 14 de Março
de 1997.
[5]
Directiva nº2003/35/CEE, do Parlamento e do Conselho, de 26 de Maio, JOCE
nºL156, de 25 de Junho de 2003.
[6] DL.69/2000,
de 3 de Maio, visa concretizar no nosso ordenamento jurídico as Directivas supra mencionadas, conforme se pode ver
no seu preâmbulo.
[7] Art.2
al.e) – AIA: instrumento de carácter preventivo da política do ambiente,
sustentado na realização de estudos e consultas, com efectiva participação
pública e análise de possíveis alternativas (…) tendo em vista uma decisão
sobre a viabilidade da execução de tais projectos e respectiva pós-avaliação;
[8]
Corrigindo desta forma, o DL186/90 que tinha um âmbito de aplicação de AIA mais
reduzido, causando problemas de compatibilidade com o direito comunitário;
[9] Cit.
Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente,
Almedina, pag.156
[10] A
expressão “dispensas parciais” deve ser interpretada no sentido de se referir
aos casos em que a dispensa de procedimento vem acompanhada da indicação de
medidas de minimização dos impactos ambientais, as quais devem ser decretadas
pelas autoridades administrativas competentes para o licenciamento posterior – Vasco
Pereira da Silva, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente,
Almedina, pag.157
[11] Agência
Portuguesa do Ambiente, resulta da fusão do Instituto do Ambiente e do
Instituto dos Resíduos – Decreto-Regulamentar nº53/2007, de 27 Abril.
[12] Actualmente,
a autoridade nacional de AIA é a Agência Portuguesa do Ambiente. http://www.apambiente.pt/
[13] Vide Art.9º
[14] Cit. Vasco Pereira da Silva, Verde Cor
de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina, pag.161
[15] Vide artigo 23º, onde elenca os
documentos de divulgação obrigatória.
[16] No site
www.apambiente.pt, pode-se consultar
todos os processos de AIA que se encontram em fase de consulta pública.
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