O Direito Europeu tem tido uma
importância decisiva na aproximação do tratamento das questões ambientais nos
diferentes países da União. Grande parte dos diplomas legislativos portugueses
em matéria ambiental tem origem europeia, como é o caso do DL 147/2008, de 29
de Julho[1].
Antes da introdução do DL147/2008,
“o problema da responsabilidade civil no domínio do ambiente, sobretudo se se
tiver presente o seu tratamento legislativo parece ser antes marcado pela ideia
de fragmentação”[2]. Isto
porque, quer no regime jurídico do domínio do ambiente, em que se verificava um
tratamento diferenciado da responsabilidade civil da Administração e dos
particulares, também no domínio da responsabilidade civil do ambiente se verificava
uma multiplicidade de fontes de direito, para além de ter havido uma
regulamentação fragmentada da matéria. Já no que diz respeito ao tribunal
competente, verificava-se que as questões de responsabilidade civil ambiental
tanto eram da competência dos tribunais judiciais como dos tribunais
administrativos, levando assim a conflitos de jurisdição. Era então necessária
uma lei que resolvesse estes problemas em matéria de responsabilidade civil
ambiental. Esta exigência implicava a “consideração simultânea das dimensões
preventiva, repressiva, compensatória e reconstitutiva”.
A nova directiva
comunitária - Directiva (2004/35/CE)[3]
- sobre a responsabilidade civil ambiental, levou à necessidade de
compatibilizar a legislação nacional com o Direito Europeu. Esta directiva
consagra uma responsabilidade civil ambiental em que conjuga prevenção e
reparação, responsabilizando de forma directa as autoridades públicas pelos
danos ambientais verificados, independentemente de estas depois virem a
responsabilizar os sujeitos causadores do dano, ou seja, está aqui em causa um
regime de responsabilidade civil de natureza pública virado para a prevenção de
danos ambientais, mas que permite a reparação tanto dos particulares
directamente lesados, como da comunidade no seu todo, pela verificação de danos
ambientais. Para além disto, verifica-se que a directiva adopta uma noção ampla
e objectiva de dano ambiental (veja-se infra
dano ecológico e dano ambiental). Adopta também uma noção ampla de
responsabilidade (prescinde da ocorrência do dano), que obriga à conjugação de
acções de prevenção com acções de reparação de danos ambientais. Há uma
preferência pela reconstituição natural em vez da simples reconstituição dos
danos e por fim prevê um estabelecimento de deveres de colaboração entre os
Estados-membros em matéria de prevenção e de reparação.
Com a transposição
desta directiva, Portugal, pode regular de forma sistemática e integrada, todo
o universo da responsabilidade civil ambiental, surgindo assim o DL 147/2008,
de 29 Julho, que veio introduzir o princípio do poluidor-pagador e o regime da
responsabilidade ambiental aplicável à prevenção dos danos ambientais.
Podem salientar-se,
desde já, alguns dos aspectos positivos deste diploma: ficou resolvida a falta
de unidade legislativa, mediante a criação de um regime jurídico próprio e
específico da responsabilidade civil ambiental. À relação de responsabilidade
civil ambiental, foi-lhe conferida natureza jurídico-pública, pelo que o
contencioso administrativo é eleito o foro privilegiado para a resolução de
litígios em matéria ambiental - art. 4º nº1 al.l)[4],
g), h), i) do ETAF.
Dano
Em termos gerais, dano
é a lesão a um bem jurídico. Pelo que todos são responsáveis pelos seus actos e
devem arcar com as consequências que dai resultem. No caso de se prejudicarem
terceiros, haverá como é óbvio, a responsabilidade de reparar ou ressarcir os
danos causados.
A reparação do dano
ambiental decorre do princípio poluidor-pagador, em que se busca afastar o ónus
do custo económico por parte da colectividade e dirigi-lo directamente ao
utilizador dos recursos ambientais.
Dano ambiental, nos
termos do art. 11º nº1 al.e) do DL147/2008, são os danos causados às espécies e
habitats naturais protegidos, danos causados à água e danos causados ao solo.
Surge aqui a questão de não estarem abrangidos os danos causados ao ar e ao
subsolo (sendo que a referência ao solo pode já abranger o conceito de subsolo),
que se encontram referenciados no art.6º da Lei Bases do Ambiente. A Professora
Carla Amado Gomes defende duas soluções: uma ilegalidade reforçada do DL por
afronta da LBA na parte em que omite a referência ao ar e ao subsolo, ou então
devemos fazer uma interpretação útil do DL conforme a CRP e a LBA, “considerando
dano ecológico também a degradação significativa, concreta, mensurável e
imputável a um ou vários operadores das condições ecológicas do ar e subsolo,
sujeitando estas lesões ao regime da prevenção e reparação previstos no DL”.
Assim dano ambiental
vai ser toda a agressão contra o meio ambiente causada por uma actividade
económica, potencialmente poluidora, por acto omissivo praticado por qualquer
pessoa ou por omissão voluntária decorrente de negligência. Este dano como se
compreende, pode ser economicamente reparado ou ressarcido. Mas quanto vale o
dano provocado ao ambiente? O dinheiro e o ambiente não são entre si bens
fungíveis, a lesão ao ambiente não é uma lesão meramente patrimonial, o
ambiente não está à venda. Torna-se difícil estabelecer critérios de avaliação
do dano, bem como, qual o montante a pagar quando não é possível ser ressarcido
in natura (é de salientar que a directiva tem como preferência a reconstituição
natural, não sendo esta possível, diz que deve haver uma alocação de quantias
pecuniárias que sejam utilizadas exclusivamente na efectivação de medidas de
reparação). Deste modo, o ressarcimento para o dano provocado ao ambiente será,
uma sanção punitiva que recai sobre o responsável pelo ilícito ambiental. O que
se pretende é que seja ressarcida a geração presente do dano ambiental, para
que a geração futura possa ter o mesmo grau de fruição, repondo sempre que
possível o estado anterior à ocorrência do facto lesivo. Se não for possível a
reconstituição, tem que se encontrar um valor indemnizatório pelo dano causado.
É necessário que haja
uma internacionalização dos danos ambientais, pois toda a comunidade sofrerá
com a poluição, a médio e longo prazo, causada por qualquer pessoa moradora num
qualquer lugar do planeta.
DANO AMBIENTAL E DANO ECOLOGICO
Dano ecológico é o dano
causado à integridade de um bem ambiental natural. Pode ser também definido
como dano sofrido pelo particular enquanto titular de um direito fundamental ao
ambiente e à qualidade de vida, previsto no art. 66º CRP. O dano ecológico é um
dano ressarcível, resultante da alteração, deterioração ou destruição do bem
ambiente unitariamente compreendido. Ele será portanto a “perda ou prejuízo do
ambiente e qualidade de vida, não reconduzível à morte ou violação da
integridade física e aos prejuízos patrimoniais”[5].
Verifica-se muitas vezes que há uma dilação temporal entre o facto e o dano
ecológico, bem como uma convergência de causas, o que dificulta saber quem
produziu ou quando é que se produziu o dano.
Com o DL 147/2008 o
nosso ordenamento jurídico veio autonomizar o dano ecológico do dano ambiental,
segundo a Professora Carla Amado Gomes. Como se pode ver pelo preâmbulo do
diploma, a problemática da responsabilidade ambiental era considerada na
perspectiva do dano causado às pessoas e às coisas, em que se reparava danos
subsequentemente às perturbações ambientais, ou seja, “dos danos sofridos por
determinada pessoa nos seus bens jurídicos da personalidade ou nos seus bens
patrimoniais como consequência da contaminação do ambiente”. Mas agora, também
temos que considerar o dano ecológico, isto é, os danos causados à natureza em
si, ao património natural e aos fundamentos naturais da vida. Pelo que temos um
dano ecológico quando “um bem jurídico ecológico é perturbado, ou quando um
determinado estado-dever de um componente do ambiente é alterado
negativamente”. É sobre os danos ambientais que incide a Directiva nº
2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 Abril. Deste modo, com a
entrada em vigor deste Decreto-Lei, verifica-se que há uma diferença entre dano
pessoal/patrimonial e dano ecológico. O Professor Vasco Pereira da Silva
considera, que houve uma consagração de uma noção ampla de dano ambiental
(alargou-se o conceito de dano ambiental de modo a abranger também o dano
ecológico), o qual abrange os danos subjectivos (danos ambientais) como os
danos objectivos (danos ecológicos). Esta noção ampla de dano ambiental, tem
como consequência por em causa a distinção que se fazia anteriormente entre
dano ecológico e dano ambiental, dado o art. 11º nº1 al.e) do DL 147/2008, pois
tanto a prevenção como a reparação devem dizer respeito aos danos subjectivos e
danos objectivos.
Responsabilidade Civil pelo Dano Ambiental – alguns aspectos do regime
do DL147/2008
Para que a
responsabilidade se transforme em obrigação, há que se verificar se o bem
lesado é juridicamente relevante para o direito, sendo que, no caso da
responsabilidade ambiental temos por exemplo o artigo 66º CRP, o DL147/2008, a
Lei Bases do Ambiente, que conferem relevância ao bem ambiente. Antes de
procedermos à análise da responsabilidade civil pelo dano ambiental, consagrado
no DL 147/2008, cumpre tecer algumas considerações sobre a responsabilidade
civil.
Quando falamos em
responsabilidade civil podemos ter em vista, a responsabilidade civil
subjectiva ou a objectiva. Sendo que aquela assenta na ideia de culpa e esta na
ideia do risco. Assim, é necessário verificar se há ou não responsabilidade do
autor, para que haja reparação ou ressarcimento dos danos.
Para a responsabilidade
civil subjectiva, é necessário provar a culpa do agente causador do dano. Nos
termos do art. 483º CC são pressupostos da responsabilidade civil o facto
voluntário do agente, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade
entre o facto e o dano. Pelo que, para responsabilizarmos alguém é necessário
mostrar que estes pressupostos se encontram preenchidos. Também comete acto
ilícito, aquele que ao exercer o direito excede manifestamente os limites
impostos pela boa-fé ou pelos bons costumes.
No que diz respeito à
responsabilidade civil objectiva, esta ao contrário da anterior, não exige a
demonstração de culpa, pelo que o agente responderá pelos danos causados
independentemente de culpa. Basta assim a demonstração do facto ou acto, do
dano e do nexo causal. O que se vai indemnizar é o acto ou facto ilícito. O
agente pode ter depois direito de regresso contra o responsável pelo dano.
Então qual o regime
consagrado no DL147/2008?
No DL 147/2008 foi
consagrada a responsabilidade civil objectiva, mas também a responsabilidade
civil subjectiva (conforme nos mostra o art.7º e 8º em matéria de
responsabilidade civil e os art.13º e 14º em matéria de prevenção e reparação
de danos ambientais) nos termos do qual, os operadores poluidores ficam
obrigados a indemnizar os indivíduos lesados pelos danos sofridos por via de um
componente ambiental. A lei estabelece assim um “duplo regime” de
responsabilidade ambiental.
Nos termos do art.7º, não
é preciso provar a culpa no caso das actividades praticadas pelas empresas que
constam do anexo III (tais como, operadores de gestão de resíduos, instalações
sujeitas a licença relativa à prevenção e controlo integrados da poluição,
empresas exploradoras de aterros, transportadoras de mercadorias perigosas ou
poluentes, entre outras), isto porque se trata de responsabilidade objectiva.
É ainda de referir que
este DL assenta numa compreensão alargada de responsabilidade, isto é,
independentemente da verificação do dano. O que bem se compreende, pois
atendendo ao princípio da prevenção, as ofensas à integridade de muitos bens
naturais, dada a sua fragilidade, podem revelar-se irreversíveis.
Quanto aos actos
autorizativos, verificamos que muitas vezes, os particulares provocam danos
sobre terceiro, pois actuam ao abrigo de um acto administrativo autorizativo,
tendo assim uma causa de exclusão de ilicitude. Contudo, note-se, que essa
exclusão da ilicitude não preclude o direito de o terceiro ser indemnizado pelo
sacrifício. Para além disso, a administração detém um certo “poder de controlo”
sobre os actos permissivos constitutivos de direitos, pois observa-se
constantemente um progresso na ciência e na técnica, pelo que uma autorização
dada num dado momento, pode ter que ser alterada devido à evolução dos
conhecimentos e técnicas. Sendo assim, um comportamento declarado lícito
anteriormente, pode posteriormente vir a ser declaro ilícito. É por estas
razões que as autorizações administrativas estão sujeitas a períodos de vida
curtos.
Para além disto, foi
também criado um regime de responsabilidade administrativa destinado a reparar
os danos causados ao ambiente perante toda a colectividade, transpondo assim a
Directiva 2004/35/CE que introduz o regime relativo à responsabilidade
ambiental aplicável à prevenção e reparação dos danos ambientais com base no
princípio do poluidor-pagador, com as alterações introduzidas pela Directiva
2006/21/CE. A administração assume, nesse contexto, a tarefa de garantir a
tutela dos bens ambientais afectados – matéria regulada no capítulo III do DL.
Há também a consagração
de uma responsabilidade solidária, art.3º e 4º, superando desta forma
dificuldades dos regimes de responsabilidade ambiental. No caso das pessoas
colectivas, quando falarmos do seguro ambiental – infra, veremos que a obrigação de reparação pode incidir
solidariamente sobre os directores, gerentes e administradores (art.3º nº1)
Quanto ao nexo de
causalidade, este assenta na preponderância de critérios de verosimilhança e de
probabilidade de o facto danoso ser apto a produzir a lesão verificada, tendo
em conta as circunstâncias do caso concreto (art.5º). A este respeito o
Professor Vasco pereira da Silva dá um exemplo, que aqui transcrevemos: “para
determinar a responsabilidade civil pela “doença das vacas loucas” já não é
preciso fazer a “prova diabólica”, de descobrir a vaquinha Daisy, infectada
pela moléstia, e cujos bifes ela teria comido há cerca de dois anos, bastando
apenas provar que ela se alimentava apenas de carne e que existe provas
cientificas de que a carne das vacas doentes pode provocar tal doença nos
humanos que a ingerem ”.
Por último, há também
para alguns operadores, a obrigação de constituírem garantias financeiras para
que possam garantir a responsabilidade ambiental inerente à actividade que
desenvolvem. É o que trataremos agora.
Seguro Ambiental
O DL 147/2008 veio no
seu art.22º com a epígrafe “garantia financeira obrigatória”[6]
prever entre outras, um seguro de responsabilidade civil ambiental. As
garantias financeiras de que fala o artigo podem ser constituídas através da
subscrição de apólices de seguro, da obtenção de garantias bancárias, da
participação em fundos ambientais ou a constituição de fundos próprios
reservados para o efeito, conforme nos indica o art.22 nº2. Deste modo, as
empresas potencialmente poluentes estão obrigadas a subscrever uma garantia
financeira contra danos causados ao meio ambiente.
Tornou obrigatório um
seguro (isto se, não houver mais nenhuma garantia, pois caso haja, o seguro não
é obrigatório) para todas as pessoas singulares ou colectivas, públicas ou
privadas, que desenvolvam uma actividade abrangida pelo regime da
responsabilidade ambiental, ou seja, aquelas actividades passíveis de
provocarem danos ou ameaças iminentes às espécies e habitats naturais
protegidos, à água e ou solo que criem um risco significativo para a saúde
humana. Foi criado pelo mercado segurador um produto denominado de “Apólice de
Responsabilidade Ambiental”[7].
A subscrição desta apólice será considerada, como uma garantia financeira nos
termos do art.22º nº2, desde que os respectivos elementos caracterizadores
(como a franquia e âmbito de cobertura) não impliquem um desvirtuamento da
respectiva finalidade. Como se viu, a legislação portuguesa, já determina quais
são as actividades que estão “obrigadas” à contratação de um seguro de
responsabilidade civil ambiental (isto conforme referimos se não tiverem
qualquer outra garantia), ao estabelecer o princípio do poluidor-pagador, bem como
o regime aplicável à prevenção e reparação de danos ambientais.
Os operadores referidos
nos art.22º tem uma responsabilidade objectiva, isto é, independentemente de
culpa.
O que cobre este
seguro? Danos ambientais súbitos e acidentais, indemnizações por danos causados
a pessoas e bens por via de um componente ambiental, custos com danos à
biodiversidade, à água e ao solo, custos de reparação, de prevenção e despesas
de monitorização do processo de reparação de danos, custas judiciais, de
cauções civis e penais, incluindo honorários de advogados e solicitadores e por
fim custos derivados da regularização do sinistro como o acesso a consultores
especializados em matéria ambiental. Se o capital seguro for insuficiente para
cobrir os danos e se a empresa não tem capacidade financeira para tal, será o
património dos directores, gerentes e administradores a responder pelo capital
em falta, ou seja, há aqui uma responsabilidade solidária que foi estabelecida
também neste DL no art.3º nº1, através do recurso ao património pessoal para
cobrir os custos.
Uma especial chamada de
atenção para o facto de o dano ambiental ser provocado por uma conduta dolosa.
Neste caso o acto doloso praticado pela empresa não está coberto pelo seguro,
mas a lei obriga a que esteja, pelo que só as restantes garantias (garantia
bancária, fundos ambientais e capitais próprios) é que podem ser usadas para
esse efeito.
Este seguro de
responsabilidade civil já estava previsto no art.43º da Lei 11/87 – Lei base do
ambiente[8].
Esta garantia
financeira obrigatória tornou-se exigível a partir do dia 1 de Janeiro de 2010
(art.34º) e constitui uma contra-ordenação muito grave a sua inexistência –
art26º nº1 al.f)
A subscrição de um
seguro de responsabilidade ambiental pode ser importante para a empresa, uma
vez que se verifica a transferência do risco para a seguradora. Sendo que, o
risco de impacto ambiental é algo de transversal a todas as actividades, a
contratação de um seguro de responsabilidade civil ambiental pode ser uma boa
solução / atitude responsável por parte da empresa.
Conclusão
O Direito Europeu tem
mostrado uma grande preocupação em matéria ambiental, pelo que esta directiva,
bem como o referido DL, mostram bem as crescentes preocupações relativas ao
meio ambiente, procurando responsabilizar de forma clara e inequívoca, as
pessoas responsáveis pelos danos ambientais por si gerados.
Como vimos, foi
consagrado no nosso ordenamento jurídico em matéria de responsabilidade
ambiental, uma noção ampla de responsabilidade que é independente da
verificação do dano.
A subscrição de um
seguro de responsabilidade civil pode ser importante para as empresas uma vez
que há uma transferência do risco para as seguradoras. Este seguro pode ser uma
das alternativas viáveis e necessárias para a reparação dos danos ambientais no
futuro. Numa situação de sinistro, os custos envolvidos com a reparação podem
ter valores muito elevados, pelo que o seguro pode ser uma boa opção.
É necessário que haja
uma internacionalização dos danos ambientais, pois toda a comunidade sofrerá
com a poluição, a médio e longo prazo, causada por qualquer pessoa moradora num
qualquer lugar do planeta.
Bibliografia:
- Vasco Pereira da
Silva, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Alemdina;
- Carla Amado Gomes /
Tiago Antunes, O que há de novo no Direito do Ambiente? – Actas das Jornadas de
Direito do Ambiente, AAFDL;
- Gomes Canotilho, Actos
autorizativos jurídico-públicos e responsabilidade por danos ambientais - Boletim
da Faculdade de Direito de Coimbra, 1993
- Luís Paulo
Sirvinskas, Tutela Constitucional do Meio Ambiente, Editora Saraiva
[1] Este
Decreto-Lei resulta da transposição da Directiva 2004/35/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, com as alterações introduzidas pela Directiva
2006/21/CE, conforme refere o art. 1º do referido DL.
[2] Carla
Amado Gomes/ Tiago Antunes: O que há de novo no Direito do Ambiente? - Actas
das jornadas de Direito do Ambiente, pág. 11 e ss.
[3] O prazo
de transposição da Directiva expirou em Abril de 2007, sendo só transposta para
o nosso ordenamento jurídico em 2008 com o DL 147/2008 de 29 de Julho.
[4] Art. 4º
nº1 al.l) ETAF “compete ao tribunais de jurisdição administrativa (…) promover
a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens
constitucionalmente protegidos em matéria de ambiente (…) ”
[5] Gomes
Canotilho, Actos autorizativos jurídico-públicos e responsabilidade por danos
ambientais, in BFDUC, 1993, nota 13, pág. 14.
[6] Art. 22º
nº1: os operadores que exerçam as actividades ocupacionais enumeradas no anexo
III constituem obrigatoriamente uma ou mais garantias financeiras (…) que lhes
permitam assumir a responsabilidade ambiental inerente à actividade por si
desenvolvida.
[7] Ex: A apólice
Liberty Responsabilidade Civil Ambiental garante as despesas por danos
ambientais, ou seja, os custos, encargos e despesas razoáveis e necessários
para investigar e/ou executar uma medida de Reparação Primária, Compensatória
ou Complementar.
Assegura ainda as despesas de limpeza e despesas por danos causados a terceiros em consequência de descarga poluente, bem como as despesas de defesa.
Assegura ainda as despesas de limpeza e despesas por danos causados a terceiros em consequência de descarga poluente, bem como as despesas de defesa.
[8] Art.
43º: aqueles que exerçam actividades que envolvam alto grau de risco para o
ambiente e como tal venham a ser classificados serão obrigados a segurar a sua
responsabilidade civil.
Mário Vieira - 19763
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